Sentenza n. 2840/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

L’università appellante ha contestato la sentenza del TAR che aveva accolto solo parzialmente il ricorso contro il provvedimento ANAC. I motivi d’appello riguardavano: l’erronea equiparazione tra attività di interesse generale e gestione di un servizio pubblico; l’inapplicabilità della disciplina sulla trasparenza alle università private, in ragione della loro natura privatistica e dell’autonomia garantita dall’art. 33 Cost.; la violazione del contraddittorio procedimentale, assumendo che l’atto ANAC fosse già lesivo e conformativo; il difetto di istruttoria quanto all’individuazione degli obblighi di pubblicazione concretamente applicabili, in particolare per borse di studio, esenzioni dalla retta, servizi erogati e procedimenti amministrativi; nonché, in via subordinata, l’illegittimità costituzionale dell’art. 2-bis, comma 3, del d.lgs. n. 33/2013 per contrasto con l’autonomia universitaria e con l’art. 33 Cost.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza di primo grado. Ha ritenuto che l’art. 2-bis, comma 3, del d.lgs. n. 33/2013 estenda, nei limiti della compatibilità e limitatamente ai dati e documenti inerenti all’attività di pubblico interesse, gli obblighi di trasparenza anche agli enti di diritto privato che esercitano funzioni amministrative o gestiscono servizi pubblici. L’università non statale, pur conservando natura privatistica, esercita almeno una funzione amministrativa nel rilascio di titoli di studio aventi valore legale ed è caratterizzata da elementi pubblicistici derivanti dal riconoscimento statale, dall’attività di insegnamento e ricerca e dai poteri amministrativi esercitati. Non è quindi necessario qualificarla come ente pubblico per assoggettarla agli obblighi di trasparenza. La disciplina è stata ritenuta compatibile con l’autonomia universitaria, poiché opera soltanto rispetto alle attività di pubblico interesse e non investe l’organizzazione privatistica dell’ateneo; la questione di legittimità costituzionale è stata dichiarata manifestamente infondata. Quanto al contraddittorio, l’atto ANAC è stato qualificato formalmente come comunicazione di avvio del procedimento, contenente una richiesta di informazioni e un invito a conformarsi, pur avendo un contenuto conformativo immediatamente lesivo: la sua impugnazione anticipata non comporta violazione del contraddittorio, dovendo il procedimento proseguire secondo le fasi previste dal regolamento ANAC. Quanto agli obblighi specifici, è stata confermata l’esclusione, già disposta dal TAR, degli obblighi relativi alla pubblicazione di bandi e contratti conclusi e dei bilanci, in quanto riferiti alla sfera privatistica e autonomistica dell’università. Sono invece stati ritenuti astrattamente applicabili gli obblighi relativi agli atti dei procedimenti amministrativi istituzionali, alle provvidenze economiche, ai servizi erogati e alle altre attività di pubblico interesse. Le contestazioni dell’università su borse di studio, esenzioni dalla retta e servizi erogati sono state ritenute non dimostrate. Le spese sono state compensate per la complessità e delicatezza della controversia.

Norme richiamate

• art. 2-bis, comma 3, d.lgs. n. 33/2013

  «la medesima disciplina prevista per le pubbliche amministrazioni di cui al comma 1 si applica, in quanto compatibile, limitatamente ai dati e ai documenti inerenti all’attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o dell’Unione europea, alle società in partecipazione pubblica [...] e alle associazioni, alle fondazioni e agli enti di diritto privato [...] che esercitano funzioni amministrative, attività di produzione di beni e servizi a favore delle amministrazioni pubbliche o di gestione di servizi pubblici»

  La disposizione estende gli obblighi di trasparenza agli enti privati che esercitano funzioni amministrative o gestiscono servizi pubblici, limitatamente ai dati e documenti inerenti all’attività di pubblico interesse e nei limiti della compatibilità sistemica.

• d.lgs. n. 33/2013

  La disciplina sulla trasparenza si applica all’università non statale con riferimento alle attività istituzionali di pubblico interesse, mentre non si estende indistintamente alla sua organizzazione privatistica e autonoma.

• artt. 26, 27, 29, 32, 35 e 37 d.lgs. n. 33/2013

  Gli obblighi relativi alle provvidenze economiche, ai servizi erogati e ai procedimenti amministrativi istituzionali sono stati ritenuti applicabili; sono stati invece esclusi, per le università libere, gli obblighi relativi alla pubblicazione di bandi e contratti conclusi e dei bilanci, in quanto riferiti alla sfera privatistica e autonomistica.

• art. 33, Cost.

  L’autonomia e la libertà delle università non statali non impediscono l’applicazione di obblighi pubblicistici di trasparenza limitati alle attività di pubblico interesse; tali obblighi costituiscono un bilanciato completamento dell’autonomia e non una sua indebita compressione.

• art. 1 l. n. 243/1991

  «le università e gli istituti superiori non statali legalmente riconosciuti operano nell’ambito delle norme dell’art. 33, ultimo comma [...] della Costituzione e delle leggi che li riguardano, nonché dei principi generali della legislazione in materia universitaria in quanto compatibili»

  Le università non statali operano nel quadro delle norme costituzionali e della legislazione universitaria, con applicazione dei principi generali in quanto compatibili.

• art. 22, comma 1, lett. e), l. n. 241/1990

  «i soggetti di diritto privato limitatamente alla loro attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario»

  La nozione di pubblica amministrazione, ai fini dell’accesso, comprende anche soggetti privati limitatamente all’attività di pubblico interesse; tale previsione conferma l’estensione funzionale di discipline pubblicistiche a soggetti formalmente privati.

• art. 23 l. n. 241/1990

  «il diritto di accesso di cui all’articolo 22 si esercita nei confronti delle pubbliche amministrazioni, delle aziende autonome e speciali, degli enti pubblici e dei gestori dei servizi pubblici»

  La disciplina dell’accesso si applica anche ai gestori di servizi pubblici, quale ulteriore indice della rilevanza funzionale dell’attività svolta da soggetti formalmente privati.

• art. 1, comma 1-ter, l. n. 241/1990

  «i soggetti privati preposti all’esercizio di attività amministrative assicurano il rispetto dei criteri e dei principi di cui al comma 1, con un livello di garanzia non inferiore a quello cui sono tenute le pubbliche amministrazioni»

  I soggetti privati che esercitano attività amministrative devono rispettare i principi dell’azione amministrativa con garanzie non inferiori a quelle delle pubbliche amministrazioni.

• artt. 11, 12 e 18 del regolamento ANAC sull’esercizio dell’attività di vigilanza

  Il procedimento di vigilanza deve svilupparsi secondo le fasi partecipative e procedimentali previste dal regolamento ANAC; la comunicazione iniziale non esaurisce il contraddittorio.

Massime di principio

• L’art. 2-bis, comma 3, del d.lgs. n. 33/2013 assoggetta agli obblighi di trasparenza anche gli enti di diritto privato che esercitano funzioni amministrative o gestiscono servizi pubblici, limitatamente ai dati e documenti inerenti alle attività di pubblico interesse e nei limiti della compatibilità sistemica.
• Un’università non statale legalmente riconosciuta, pur conservando natura di persona giuridica privata, esercita funzioni amministrative almeno quando rilascia titoli di studio aventi valore legale; tale elemento è sufficiente a ricondurla, per le attività di pubblico interesse, nell’ambito soggettivo dell’art. 2-bis, comma 3, del d.lgs. n. 33/2013.
• L’applicazione degli obblighi di trasparenza a un soggetto privato non comporta, di per sé, una violazione dell’autonomia costituzionale dell’università, quando gli obblighi siano limitati alle attività di pubblico interesse e non incidano indistintamente sull’organizzazione privatistica dell’ente.
• Per le università non statali, gli obblighi di trasparenza devono essere individuati mediante una valutazione concreta e specifica di compatibilità con l’attività di pubblico interesse: possono essere esclusi gli obblighi riferiti alla sfera privatistica e autonomistica, mentre restano applicabili quelli relativi ai procedimenti istituzionali, alle provvidenze economiche e ai servizi erogati.
• Un atto dell’autorità di vigilanza che, pur contenendo una richiesta di informazioni e un invito a conformarsi, presenti un contenuto conformativo e lesivo immediatamente efficace può essere impugnato anticipatamente; tale impugnazione non elimina, tuttavia, il successivo svolgimento del contraddittorio secondo le fasi procedimentali previste dalla disciplina applicabile.

Come è indicizzato