Sentenza n. 754/2026 - Venezia, Sezione 4

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato l'autorizzazione unica regionale e gli atti connessi deducendo tredici motivi. Hanno contestato: l'omesso svolgimento della VIA o dello screening, assumendo che la pollina utilizzata fosse rifiuto; la localizzazione dell'impianto in zona agricola; l'insufficiente disponibilità di terreni per lo spandimento agronomico del digestato in area vulnerabile ai nitrati; l'omessa istruttoria sull'interferenza con produzioni agroalimentari di qualità, in particolare l'aglio bianco polesano DOP; la mancata inclusione nell'autorizzazione unica della concessione di derivazione idrica; l'assenza o incompletezza degli atti di assenso del Consorzio di bonifica; la violazione della filiera corta per l'approvvigionamento delle matrici; l'illegittima esclusione della necessità della valutazione di incidenza; la sottostima delle emissioni odorigene cumulative; le carenze dello studio del traffico e della sicurezza stradale; la mancata previa stipula dell'accordo ex art. 11 l. 241/1990 tra Comune e proponente; la contraddittorietà tra le prescrizioni regionali e lo schema di accordo sulla sistemazione della viabilità; nonché l'inadeguatezza del limite di spesa per la manutenzione stradale. Le amministrazioni e la controinteressata hanno eccepito tardività, genericità dei motivi, difetto di legittimazione e interesse, inammissibilità del ricorso collettivo e, quanto alla derivazione idrica, difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari. Ha ritenuto tempestiva l'impugnazione della deliberazione comunale e dello schema di accordo, poiché divenuti lesivi solo con il rilascio dell'autorizzazione finale. Ha ammesso il ricorso collettivo, rilevando l'identità degli atti, delle censure e del petitum e l'assenza di conflitto di interessi; ha riconosciuto la legittimazione e l'interesse dei cittadini sulla base della vicinitas, della documentazione catastale e della perizia sugli impatti ambientali, immobiliari, produttivi e viabilistici. Nel merito, ha respinto i primi due motivi: la pollina non è automaticamente rifiuto e, sulla base della documentazione progettuale e delle prescrizioni autorizzative, è stata considerata sottoprodotto di origine animale; pertanto non risultava dimostrato né l'assoggettamento dell'impianto alla disciplina VIA relativa agli impianti di trattamento rifiuti né il contrasto con le regole localizzative dei rifiuti. Ha accolto il terzo motivo, rilevando che la documentazione indicava una disponibilità di terreni per lo spandimento pari a 1.300 ettari, a fronte di una necessità di 2.451 ettari. L'amministrazione avrebbe dovuto verificare ex ante la sostenibilità del ciclo produttivo e la chiusura della filiera del digestato, soprattutto in area vulnerabile ai nitrati; una prescrizione gestionale successiva non poteva sanare la carenza strutturale del progetto. Ha accolto anche il quarto motivo, poiché l'istruttoria non aveva verificato se l'impianto, localizzato in area agricola interessata da produzioni di qualità e dall'aglio bianco polesano DOP, potesse compromettere o interferire negativamente con le tradizioni agroalimentari locali, come richiesto dall'art. 12, comma 7, d.lgs. 387/2003 e dal punto 16.4 del D.M. 10 settembre 2010. Ha respinto il quinto motivo, ritenendo che la concessione di derivazione idrica, costitutiva di un diritto sull'acqua pubblica, conservasse autonomia rispetto all'autorizzazione unica e potesse essere ottenuta successivamente, prima dell'utilizzo della risorsa; ha inoltre escluso la giurisdizione del Tribunale superiore delle acque pubbliche, poiché la controversia riguardava direttamente l'autorizzazione dell'impianto e solo indirettamente la risorsa idrica. Ha respinto il sesto motivo, considerando il parere di compatibilità idraulica del Consorzio un atto complesso idoneo a ricomprendere gli aspetti relativi allo scarico e alla strada in fascia di rispetto. Ha respinto il settimo motivo, poiché la documentazione sulla provenienza delle matrici non dimostrava la rappresentazione falsata o contraddittoria denunciata. Ha respinto l'ottavo motivo: la valutazione di incidenza era stata esaminata dall'amministrazione, con relazione tecnica e prescrizioni, e i ricorrenti non avevano fornito elementi idonei a infirmare l'attendibilità tecnico-scientifica della conclusione di assenza di effetti significativi negativi sui siti Natura 2000. Ha respinto il nono e il tredicesimo motivo, ritenendo adeguatamente valutati gli impatti odorigeni cumulativi e il traffico, anche alla luce degli studi prodotti, dei pareri di ARPAV e Veneto Strade, delle integrazioni richieste e delle prescrizioni autorizzative. Ha respinto i motivi decimo e undicesimo: l'accordo ex art. 11 l. 241/1990 non costituiva presupposto di validità dell'autorizzazione, mentre la prescrizione regionale che imponeva l'adempimento degli obblighi viabilistici prima dell'avvio dei lavori prevaleva sul mero schema di accordo. Ha respinto il dodicesimo motivo, ritenendo che le contestazioni sul limite di spesa per la manutenzione potessero eventualmente rilevare sotto il profilo del danno erariale, ma non incidessero sulla legittimità dell'autorizzazione. Il ricorso è stato quindi accolto limitatamente al terzo e al quarto motivo, con annullamento degli atti impugnati e obbligo delle amministrazioni di riattivare il procedimento valutando nuovamente la sostenibilità della filiera del digestato e la compatibilità con le produzioni agroalimentari locali. Regione, Comune e società proponente sono stati condannati in solido alle spese, liquidate in 6.000 euro oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 40 c.p.a.

  La contestazione di genericità dei motivi è stata respinta, poiché il ricorso conteneva gli elementi essenziali per comprendere le ragioni di illegittimità dedotte.

• art. 124 d.lgs. 267/2000

  La pubblicazione della deliberazione comunale non ha fatto decorrere il termine di impugnazione, perché l'atto è divenuto lesivo soltanto con il successivo rilascio dell'autorizzazione regionale.

• art. 183 d.lgs. 152/2006

  La qualificazione della pollina come rifiuto o sottoprodotto dipende dalla concreta ricorrenza dei presupposti normativi.

• art. 184-bis d.lgs. 152/2006

  La pollina può essere qualificata come sottoprodotto quando soddisfa, in concreto, le condizioni di origine, certezza dell'utilizzo, utilizzabilità senza trattamenti diversi dalla normale pratica industriale e legalità dell'ulteriore impiego.

• art. 185 d.lgs. 152/2006

  I sottoprodotti di origine animale destinati a impianti di produzione di biogas non sono automaticamente esclusi dalla disciplina dei rifiuti; occorre verificare la concreta qualificazione del materiale.

• art. 12 d.lgs. 387/2003

  L'autorizzazione unica non elimina la necessità di una concessione autonoma per la derivazione e l'utilizzo esclusivo di acqua pubblica e impone, per gli impianti localizzati in zona agricola, di considerare le disposizioni a tutela delle tradizioni agroalimentari locali.

• punto 15.1 D.M. 10 settembre 2010

  L'autorizzazione unica sostituisce le autorizzazioni, i nulla osta e gli atti di assenso di competenza delle amministrazioni coinvolte, ma non sostituisce una concessione costitutiva di un diritto su un bene pubblico non ancora rilasciata.

• punto 16.4 D.M. 10 settembre 2010

  Per impianti in zone agricole caratterizzate da produzioni agroalimentari di qualità occorre una specifica verifica di compatibilità e di assenza di interferenze negative con le tradizioni agroalimentari locali, la biodiversità e il paesaggio rurale.

• art. 272-bis d.lgs. 152/2006

  La valutazione delle emissioni odorigene deve essere svolta secondo gli indirizzi tecnici applicabili, potendo fondarsi su studi di dispersione, valutazione dei ricettori e prescrizioni di monitoraggio e mitigazione.

• art. 11 l. 241/1990

  L'accordo pubblico-privato relativo alla sistemazione e manutenzione della viabilità non è stato ritenuto, nel caso concreto, presupposto di validità dell'autorizzazione unica, ma attinente alla fase esecutiva.

• art. 143 R.D. 1775/1933

  La giurisdizione del Tribunale superiore delle acque pubbliche richiede che il provvedimento impugnato incida direttamente e immediatamente sul regime delle acque pubbliche; non ricorre quando la questione idrica è solo strumentale all'autorizzazione di un diverso impianto.

• art. 19 d.lgs. 152/2006

  La necessità dello screening VIA è stata esclusa perché non è stato dimostrato che l'impianto trattasse rifiuti, essendo la pollina qualificata in concreto come sottoprodotto.

Massime di principio

• La qualificazione di una biomassa come rifiuto o sottoprodotto non deriva automaticamente dalla sua provenienza esterna rispetto all'impianto né dal fatto che sia destinata a un impianto di produzione di biogas; deve essere verificata in concreto alla luce di tutte le condizioni previste dall'art. 184-bis d.lgs. 152/2006 e della documentazione progettuale e autorizzativa.
• Quando un impianto produce digestato destinato all'utilizzazione agronomica in una zona vulnerabile ai nitrati, l'amministrazione deve verificare ex ante l'effettiva disponibilità delle superfici necessarie a riceverlo e la sostenibilità complessiva della filiera. Una prescrizione che imponga il rispetto delle regole gestionali non può sanare una carenza strutturale già evidente al momento dell'autorizzazione.
• L'autorizzazione di un impianto alimentato da fonti rinnovabili in area agricola interessata da produzioni agroalimentari di qualità richiede una specifica istruttoria sulla compatibilità dell'insediamento e dell'esercizio con le tradizioni agroalimentari locali e sulle eventuali interferenze negative con il contesto agricolo; non è sufficiente accertare che l'area direttamente occupata non sia utilizzata per produzioni di qualità.
• L'effetto sostitutivo dell'autorizzazione unica ex art. 12 d.lgs. 387/2003 riguarda gli atti di assenso delle amministrazioni coinvolte, ma non comprende necessariamente una concessione costitutiva di un diritto esclusivo su un bene pubblico, come la concessione di derivazione idrica, che conserva autonomia provvedimentale e deve essere conseguita prima dell'utilizzo della risorsa.
• La giurisdizione del Tribunale superiore delle acque pubbliche sussiste solo quando il provvedimento impugnato incide direttamente e immediatamente sul regime delle acque pubbliche; appartiene invece al giudice amministrativo la controversia sull'autorizzazione di un impianto nella quale la derivazione idrica costituisca un profilo meramente strumentale al funzionamento dello stabilimento.

Come è indicizzato