Sentenza n. 9459/2026 - Roma, Sezione 3

Esito

La controversia

La società ha impugnato il provvedimento del Comune di Venezia che le aveva rilasciato il contrassegno identificativo per la navigazione in conto proprio, limitandone l’utilizzo al titolare e ai dipendenti e precisando che non era legittima la presenza di passeggeri-clienti. È stata altresì impugnata, in parte qua, la circolare ministeriale R.U. 17619/2017, nonché il regolamento della Città Metropolitana ove interpretato nello stesso senso. Con il primo motivo la ricorrente ha dedotto violazione degli artt. 1 e 3 l. 241/1990, dell’art. 25 l. 472/1999, dell’art. 32 l.r. Veneto n. 63/1993 e degli artt. 41 e 97 Cost., nonché carenza, perplessità, illogicità e contraddittorietà della motivazione, difetto di presupposto, travisamento ed elusione dei principi di trasparenza, efficienza e imparzialità. Secondo la ricorrente, il trasporto in conto proprio di persone avrebbe potuto riguardare anche la clientela dell’impresa, purché strumentale e complementare all’attività commerciale, non prevalente e non remunerato; inoltre il Comune avrebbe motivato soltanto mediante rinvio alla circolare ministeriale, priva di adeguata giustificazione. Con il secondo motivo è stata dedotta la violazione degli artt. 41 e 97 Cost. e dell’art. 9 l. n. 287/1990, sostenendo che il divieto avrebbe illegittimamente impedito l’autoproduzione del servizio di trasporto persone in un settore caratterizzato da una riserva pubblica.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha ricostruito la disciplina dell’uso in conto proprio, rilevando che l’art. 25 l. 472/1999 richiede che l’utilizzo del natante soddisfi necessità strettamente connesse all’attività istituzionale o imprenditoriale dell’armatore, mentre l’art. 32 l.r. Veneto n. 63/1993 richiede che il trasporto sia effettuato senza corrispettivo dall’armatore o da un suo dipendente esclusivamente per esigenze strettamente inerenti all’attività professionale o istituzionale dell’armatore. Il trasporto dei dipendenti è stato ritenuto riconducibile a tale nozione; il trasporto dei clienti, invece, è stato escluso, perché rivolto a soggetti terzi e potenzialmente sovrapponibile ai servizi pubblici non di linea di taxi e noleggio con conducente. Il limite apposto dal Comune è stato quindi ritenuto diretta applicazione della normativa primaria, prima ancora che della circolare ministeriale, e adeguatamente giustificato dalla necessità di evitare l’elusione dei controlli e un afflusso non contingentato di natanti nella laguna e nella ZTL lagunare. È stato respinto anche il secondo motivo: l’autoproduzione non è vietata in assoluto, poiché resta consentito il trasporto dei dipendenti; il trasporto dei clienti è invece limitabile per ragioni di ordine e sicurezza pubblica ai sensi dell’art. 9, comma 2, l. n. 287/1990. Il limite è stato ritenuto compatibile con l’art. 41 Cost., poiché la libertà di iniziativa economica non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale o arrecando danno alla sicurezza. La società è stata condannata a rimborsare al Comune le spese di lite, liquidate in euro 2.000, oltre accessori; le spese nei confronti del Ministero sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 25 l. 472/1999

  per uso in conto proprio si intende “l'utilizzazione dell'unità per il soddisfacimento di necessità strettamente connesse all'attività istituzionale di soggetti pubblici o privati o all'attività imprenditoriale di soggetti commerciali”

  La navigazione in conto proprio è ammessa solo quando l’utilizzo del natante sia strettamente connesso all’attività istituzionale o imprenditoriale dell’armatore.

• art. 32 l.r. Veneto n. 63/1993

  si definisce in conto proprio il trasporto di persone o merci effettuato senza corrispettivo dall'armatore del natante o da suo dipendente esclusivamente per esigenze strettamente inerenti all'espletamento delle attività professionali o istituzionali dell'armatore del natante

  La disciplina regionale aggiunge il requisito dell’esclusività del riferimento all’attività professionale o istituzionale dell’armatore; il trasporto dei dipendenti è ammesso, mentre quello della clientela non rientra nella nozione.

• art. 22 del Regolamento della Città Metropolitana per il coordinamento della navigazione locale nella laguna veneta

  Un’unità lagunare si intende destinata alla navigazione per uso in conto proprio se viene utilizzata per il soddisfacimento di necessità strettamente inerenti all'attività istituzionale di soggetti pubblici o privati o all'attività imprenditoriale quando concorrano tutte le seguenti condizioni: a) i trasporti sono effettuati dall’armatore o da suoi dipendenti; b) il trasporto non costituisce attività economicamente prevalente e rappresenta solo un’attività complementare ed accessoria nel quadro dell’attività generale, riferita a persone o cose che abbiano stretta attinenza con essa

  La navigazione in conto proprio richiede che il trasporto sia svolto dall’armatore o dai suoi dipendenti e riguardi persone o cose strettamente attinenti all’attività, quale attività complementare e non prevalente.

• R.U. 17619/2017 della Direzione Generale per il Trasporto Marittimo e per Vie d'acqua interne

  a bordo è ammessa la presenza del solo titolare della ditta o del personale da esso dipendente. Conseguentemente un utilizzo di un'unità in conto proprio con la presenza di passeggeri non è da considerarsi legittima

  La circolare è stata ritenuta applicativa ed esplicativa delle fonti primarie e coerente con il divieto di trasportare clienti o altri passeggeri terzi in regime di conto proprio.

• art. 9 l. 287/1990

  la riserva per legge ad un’impresa incaricata della gestione di attività di prestazione al pubblico di beni o di servizi contro corrispettivo, non comporta per i terzi il divieto di produzione di tali beni o servizi per uso proprio

  L’autoproduzione non è in via generale vietata, ma può essere esclusa quando la riserva sia stabilita per motivi di ordine pubblico, sicurezza pubblica o difesa nazionale; tali ragioni ricorrono, secondo il TAR, nel trasporto passeggeri nella laguna di Venezia.

• art. 41 Cost.

  non può svolgersi in contrasto con l'utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana

  La libertà di iniziativa economica non impedisce limiti diretti a tutelare la sicurezza e l’ordine pubblico nel settore del trasporto passeggeri lagunare.

• artt. 1 e 3 l. 241/1990

  Il provvedimento è stato ritenuto sufficientemente motivato perché fondato direttamente sulla normativa primaria, con richiamo alla circolare ministeriale avente funzione applicativa ed esplicativa.

Massime di principio

• La navigazione in conto proprio di persone è limitata al trasporto effettuato dall’armatore o dai suoi dipendenti, senza corrispettivo, per esigenze strettamente inerenti ed esclusivamente riferibili all’attività professionale o istituzionale dell’armatore.
• Il trasporto dei dipendenti può rientrare nella navigazione in conto proprio quando sia strumentale all’attività imprenditoriale; il trasporto della clientela o di altri soggetti terzi, invece, non è riconducibile a tale categoria se determina una sovrapposizione con servizi pubblici non di linea soggetti a specifici controlli.
• L’interpretazione della nozione di trasporto in conto proprio deve considerare la distinzione funzionale tra attività meramente strumentale all’impresa e attività di trasporto di persone svolta in favore del pubblico, anche quando presentata come prestazione accessoria alla vendita di beni o servizi.
• In un contesto caratterizzato da tutela della sicurezza della navigazione e da una zona a traffico limitato, il divieto di trasportare clienti con un natante autorizzato al conto proprio può essere giustificato dall’esigenza di evitare l’elusione dei controlli e il proliferare non contingentato di natanti destinati al trasporto passeggeri.
• L’art. 9 l. 287/1990 non impedisce ogni limitazione all’autoproduzione di un servizio riservato, quando l’autoproduzione sia limitata per ragioni di ordine pubblico o sicurezza pubblica; tali ragioni possono giustificare restrizioni al trasporto di terzi pur lasciando consentito l’uso proprio strettamente strumentale all’attività dell’impresa.

Come è indicizzato