Ordinanza n. 1539/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La società ha proposto regolamento di competenza contro l’ordinanza del TAR Molise, sostenendo che il regolamento d’uso delle aree demaniali marittime adottato dall’Autorità di Sistema Portuale non fosse un atto regolamentare né un atto amministrativo generale, ma un atto plurimo, formalmente unitario e funzionalmente scindibile in autonomi procedimenti e provvedimenti riferiti alle singole aree demaniali. Secondo la ricorrente, il regolamento avrebbe costituito un atto presupposto limitato al singolo procedimento concessorio e non avrebbe inciso sull’individuazione del TAR competente. L’Autorità resistente ha eccepito l’infondatezza del regolamento. Il TAR Molise aveva ritenuto applicabile l’art. 13, comma 4-bis, c.p.a., poiché il ricorso di primo grado censurava anche il regolamento d’uso, avente efficacia ultraregionale nelle circoscrizioni territoriali di Puglia e Molise. Ne aveva quindi individuato la competenza nel TAR Puglia, sede di Bari, secondo l’art. 13, comma 3, c.p.a., in quanto sede dell’Autorità emanante.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto il regolamento di competenza e ha confermato la competenza del TAR Puglia, sede di Bari. Ha rilevato che nel ricorso di primo grado il regolamento d’uso era stato impugnato con censure specifiche, comprese contestazioni sull’esercizio dell’autonomia regolamentare dell’Autorità. La tesi dell’atto plurimo e scindibile non è risultata coerente con le deduzioni originarie né supportata dall’analisi testuale e logica dell’atto. In particolare, limitare gli effetti dell’eventuale annullamento alla singola controversia avrebbe determinato l’irragionevole conseguenza che procedure analoghe di affidamento delle aree demaniali fossero disciplinate o meno dal regolamento in funzione della sua impugnazione e dell’esito del singolo giudizio. Anche prescindendo dalla qualificazione formale come regolamento, l’atto avrebbe comunque natura di atto amministrativo generale: è espressione di potestà amministrativa gestionale, rivolto alla cura concreta di interessi pubblici e destinato a una platea di destinatari indeterminati, sebbene individuabili successivamente. Poiché l’atto aveva efficacia ultraregionale, la competenza sull’intera controversia spettava al TAR individuato secondo l’art. 13, comma 3, c.p.a., ossia al TAR nella cui circoscrizione ha sede il soggetto pubblico emanante, il TAR Puglia, sede di Bari. La società ricorrente è stata condannata a rifondere all’Autorità le spese del regolamento, liquidate in € 2.000,00 oltre spese generali e accessori; nulla è stato disposto per la società non costituita.

Norme richiamate

• art. 13, comma 3, c.p.a.

  Per gli atti di soggetti pubblici a carattere ultraregionale, la competenza territoriale spetta al TAR nella cui circoscrizione ha sede il soggetto che ha emanato l’atto.

• art. 13, comma 4-bis, c.p.a.

  la competenza territoriale relativa al provvedimento da cui deriva l’interesse a ricorrere attrae a sé anche quella relativa agli atti presupposti dallo stesso provvedimento tranne che si tratti di atti normativi o generali, per la cui impugnazione restano fermi gli ordinari criteri di attribuzione della competenza

  Quando sono impugnati anche atti normativi o generali, la competenza sull’intera controversia è individuata secondo gli ordinari criteri riferiti a tali atti; la regola di attrazione degli atti presupposti non opera in tale ipotesi.

• art. 14 c.p.a.

  La deroga collegata alla competenza funzionale non ricorre nella controversia esaminata.

• art. 16, comma 2, c.p.a.

  Le spese del regolamento di competenza sono liquidate secondo il criterio della soccombenza.

• art. 6, comma 1, rectius: 4, lett. a), l. n. 84/1994

  Richiamato, insieme alle ulteriori disposizioni indicate, quale possibile fonte del potere regolamentare esercitato dall’Autorità di Sistema Portuale; il Consiglio di Stato precisa che, anche in caso di dubbio sulla fonte, resta ferma la natura generale dell’atto.

• art. 8, comma 3, lett. m), l. n. 84/1994

  Richiamato quale possibile fonte del potere esercitato dall’Autorità di Sistema Portuale.

• art. 13, comma 1, lett. a), l. n. 84/1994

  Richiamato quale possibile fonte del potere regolamentare dell’Autorità di Sistema Portuale.

• art. 7 l. n. 494/1993

  Richiamato quale possibile fonte del potere regolamentare relativo alle aree demaniali marittime.

Massime di principio

• Quando un ricorso impugna specificamente un atto regolamentare o un atto amministrativo generale, la competenza territoriale sull’intera controversia deve essere individuata secondo gli ordinari criteri riferiti a tale atto, anche se sono contestati contestualmente provvedimenti applicativi e atti presupposti.
• Un atto formalmente unitario non può essere qualificato come atto plurimo funzionalmente scindibile sulla sola base del fatto che produca effetti nell’ambito di procedimenti concessori distinti, quando detta qualificazione contrasti con il contenuto dell’atto e con le censure formulate nel ricorso.
• La natura di atto amministrativo generale ricorre quando l’atto esprime potestà amministrativa gestionale, è rivolto alla cura concreta di interessi pubblici e si dirige a destinatari indeterminati, anche se individuabili soltanto in un momento successivo.
• Non è logicamente sostenibile che l’efficacia regolatoria di un atto generale dipenda dall’eventuale impugnazione proposta in ciascun procedimento applicativo: una simile soluzione determinerebbe una disciplina differenziata e irragionevole di procedure analoghe.
• Per gli atti di soggetti pubblici a carattere ultraregionale, quando viene in rilievo un atto regolamentare o generale, è competente il TAR nella cui circoscrizione ha sede l’amministrazione emanante, salvo l’eventuale competenza funzionale prevista dalla legge.

Come è indicizzato