Sentenza n. 6596/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La concorrente seconda classificata ha impugnato l’aggiudicazione definitiva disposta in favore del costituendo RTI tra due cooperative sociali, deducendo cinque motivi. In primo luogo, ha contestato il possesso del requisito di idoneità professionale della mandataria, sostenendo che l’indicazione nell’oggetto sociale e nel codice Ateco di attività generiche di assistenza sociale non fosse sufficiente a comprovare l’idoneità specifica alla gestione di asili nido. In secondo luogo, ha contestato il requisito di capacità tecnico-professionale del raggruppamento, sostenendo che la mandante non avesse dichiarato né posseduto l’esperienza richiesta per la quota di prestazioni da eseguire e che la certificazione UNI EN ISO 9001 prodotta non fosse riferita specificamente alla gestione di asili nido. In terzo luogo, ha censurato la valutazione delle offerte tecniche, ritenendo sproporzionato il divario di punteggio attribuito al RTI aggiudicatario rispetto alla propria offerta e lamentando difetto di istruttoria, travisamento, illogicità e irragionevolezza. In quarto luogo, ha contestato l’indicazione degli oneri aziendali per la sicurezza e la mancata verifica della loro congruità, sostenendo che le spiegazioni fornite in giudizio costituissero una giustificazione postuma e che il TAR si fosse sostituito alla stazione appaltante nella valutazione dell’offerta. In quinto luogo, in via subordinata, ha dedotto l’incompetenza tecnica della commissione giudicatrice per assenza di specifiche competenze nel settore educativo. Le cooperative controinteressate hanno riproposto in appello incidentale le censure dirette all’esclusione della concorrente, relative all’indicazione del CCNL applicato, alla mancata dichiarazione di equivalenza delle tutele e alla presunta insufficienza dei costi della manodopera.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello principale e dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse l’appello incidentale. Quanto al primo motivo, ha ritenuto sufficiente la coerenza complessiva tra l’oggetto sociale risultante dalla visura camerale e il servizio oggetto di gara. L’idoneità professionale non richiede una perfetta coincidenza tra l’attività iscritta nel registro camerale e tutte le prestazioni contrattuali; la verifica deve essere globale e non atomistica, potendo assumere rilievo anche le attività secondarie. I codici Ateco hanno funzione essenzialmente statistica e non certificano, da soli, l’attività concretamente svolta. Nel caso concreto, l’indicazione nell’oggetto sociale della gestione di asili nido, scuole materne e mense sociali era coerente con il requisito richiesto. Quanto al secondo motivo, il disciplinare distingueva tra il requisito di partecipazione, posseduto dal raggruppamento nel suo complesso, e il requisito di esecuzione, da verificare con riferimento all’operatore incaricato della specifica prestazione prima della stipula. La dichiarazione della mandante non implicava l’ammissione della propria carenza, mentre la stazione appaltante aveva verificato positivamente il requisito nella fase esecutiva. La documentazione prodotta in giudizio non costituiva soccorso istruttorio processuale, ma elemento di riscontro della verifica già compiuta. Anche le certificazioni ISO 9001 sono state ritenute idonee, poiché attestano la conformità del sistema organizzativo e gestionale dell’impresa a uno standard di qualità e non devono necessariamente riferirsi in modo testuale e specifico al singolo servizio oggetto dell’appalto; inoltre, la gestione di attività assistenziali e socio-educative presso centri diurni e istituti scolastici era ritenuta comprensiva della gestione di asili nido. Il terzo motivo è stato respinto perché la valutazione delle offerte tecniche, se effettuata sulla base di criteri predeterminati e conformemente alla lex specialis, costituisce espressione di ampia discrezionalità tecnica. Il giudice può sindacarla solo in presenza di manifesta illogicità, irragionevolezza o palese travisamento, non potendo sostituire la propria valutazione a quella della commissione. Le doglianze si risolvevano in una comparazione alternativa e soggettiva delle offerte, senza dimostrazione di errori valutativi evidenti. Il quarto motivo è stato respinto. L’art. 108, comma 9, del d.lgs. 36/2023 impone l’indicazione nell’offerta economica dei costi della manodopera e degli oneri aziendali per la sicurezza, ma non impone l’esposizione analitica delle singole componenti. La questione della congruità degli importi appartiene invece alla valutazione tecnico-discrezionale della stazione appaltante e l’appellante non aveva dimostrato una manifesta incongruità. Neppure sussiste un obbligo automatico di attivare la verifica dell’anomalia, che presuppone specifici elementi sintomatici di possibile squilibrio dell’offerta. Le produzioni documentali richiamate dal TAR non costituivano giustificazioni postume né una autonoma verifica di congruità giudiziale, ma elementi oggettivi utilizzati per escludere la manifesta erroneità della valutazione amministrativa. Il quinto motivo è stato dichiarato inammissibile: le censure sulla composizione o designazione della commissione devono essere accompagnate dall’allegazione di concreti travisamenti o incongruenze nell’attività valutativa, non potendo fondarsi su una contestazione astratta della competenza dei commissari. Le spese sono state integralmente compensate per la particolarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 68, comma 11, d.lgs. 36/2023

  Richiamato in relazione alla verifica dei requisiti del raggruppamento e alla coerenza tra attività dichiarate e prestazioni oggetto dell’appalto.

• art. 93 d.lgs. 36/2023

  Richiamato in tema di composizione e competenza della commissione giudicatrice; la censura è stata dichiarata inammissibile per mancata allegazione di concreti travisamenti o incongruenze valutative.

• art. 100, comma 1, lettera c), d.lgs. 36/2023

  Richiamato per i requisiti di capacità tecnica e professionale richiesti ai concorrenti.

• art. 100, comma 3, d.lgs. 36/2023

  Richiamato per il requisito di idoneità professionale e l’iscrizione al registro camerale.

• art. 101, comma 3, d.lgs. 36/2023

  Richiamato in relazione alla disciplina della documentazione e delle dichiarazioni dei concorrenti.

• art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023

  Nell'offerta economica l'operatore indica, a pena di esclusione, i costi della manodopera e gli oneri aziendali per l’adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro eccetto che nelle forniture senza posa in opera e nei servizi di natura intellettuale

  La disposizione impone l’indicazione complessiva dei costi della manodopera e degli oneri aziendali per la sicurezza, ma non anche l’esposizione analitica delle singole componenti; la congruità degli importi è questione distinta, rimessa alla valutazione della stazione appaltante.

• art. 110, comma 1, d.lgs. 36/2023

  Le stazioni appaltanti valutano la congruità, la serietà, la sostenibilità e la realizzabilità della migliore offerta, che in base a elementi specifici, inclusi i costi dichiarati ai sensi dell’articolo 108, comma 9, appaia anormalmente bassa. Il bando o l’avviso indicano gli elementi specifici ai fini della valutazione

  La verifica dell’anomalia non è automatica, ma presuppone elementi specifici sintomatici della possibile anormalità dell’offerta, salvo specifici obblighi legislativi di attivazione.

• art. 65, comma 2, lettere e), f), g) e h), d.lgs. 36/2023

  Richiamato dal disciplinare per stabilire che la certificazione di qualità deve essere posseduta da tutti gli operatori economici del raggruppamento.

Massime di principio

• Il requisito di idoneità professionale deve essere verificato mediante una valutazione complessiva e non atomistica delle risultanze del registro camerale e dell’oggetto sociale, in rapporto alle prestazioni complessivamente dedotte nel contratto; non è necessaria la perfetta coincidenza tra l’attività iscritta e ogni singola componente del servizio, purché l’operatore risulti concretamente attivo nel settore economico di riferimento.
• I codici Ateco hanno funzione prevalentemente statistica e non certificano, da soli, l’attività concretamente svolta dall’impresa né attribuiscono automaticamente il requisito sostanziale di idoneità tecnico-professionale; la coerenza può risultare dall’esame globale dell’oggetto sociale e delle attività principali e secondarie risultanti dalla documentazione camerale.
• Quando la lex specialis prevede che un requisito di capacità tecnica sia posseduto dal raggruppamento nel suo complesso, tale requisito opera come requisito di partecipazione riferito al raggruppamento e non deve necessariamente essere posseduto da ciascun componente in misura corrispondente alla quota di esecuzione, salvo la distinta verifica dei requisiti richiesti all’esecutore per la specifica prestazione prima della stipula o dell’esecuzione del contratto.
• La certificazione UNI EN ISO 9001, se richiesta come requisito tecnico-organizzativo, attesta la conformità del sistema di gestione della qualità dell’impresa agli standard applicabili e non deve necessariamente descrivere in modo identico e specifico il servizio oggetto dell’appalto, purché l’ambito certificato sia coerente con la struttura organizzativa e gestionale richiesta.
• Il sindacato giurisdizionale sulla valutazione delle offerte tecniche è limitato ai casi di manifesta illogicità, irragionevolezza, travisamento dei fatti o errore evidente; non è consentito al giudice sostituire alla valutazione della commissione una propria comparazione delle offerte fondata sull’autovalutazione dell’operatore economico.
• L’indicazione dei costi della manodopera e degli oneri aziendali per la sicurezza richiesta dall’art. 108, comma 9, del d.lgs. 36/2023 deve essere presente nell’offerta, ma non deve necessariamente contenere il dettaglio delle singole componenti. La verifica della congruità degli importi è distinta dall’obbligo dichiarativo e la verifica dell’anomalia non deve essere attivata automaticamente in assenza di specifici elementi sintomatici.

Come è indicizzato