Sentenza n. 2991/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Le società proprietarie di terreni siti in Albenga, sui quali da oltre sessant'anni esercitavano attività connesse alla produzione di materiali lapidei, avevano impugnato la deliberazione consiliare di approvazione del progetto di PUC del 2015, limitatamente alle previsioni urbanistiche che reiteravano il vincolo espropriativo già decaduto due volte e includevano le aree nel distretto urbano destinato alla nuova stazione ferroviaria. Il TAR aveva accolto il ricorso ritenendo che le esigenze localizzative ed espropriative della stazione dovessero essere definite dal soggetto attuatore e dall'autorità espropriante nell'ambito del procedimento di approvazione del progetto definitivo, mentre il Comune, nell'esercizio della pianificazione urbanistica, avrebbe dovuto considerare la pregressa utilizzazione produttiva delle aree e la loro naturale vocazione. Il Comune ha appellato deducendo l'erroneità della sentenza quanto al rigetto dell'eccezione di improcedibilità per mancata impugnazione degli atti successivi, tra cui la deliberazione sulle osservazioni e la successiva intesa regionale, nonché per la mancata approvazione del PUC entro il termine triennale. Nel merito ha sostenuto che il PUC si fosse limitato a recepire il progetto preliminare ferroviario approvato dal CIPE e che, ai sensi della normativa regionale, spettasse al Comune individuare nel piano il sistema principale delle infrastrutture sulla base della pianificazione sovraordinata e delle intese interistituzionali. Le società hanno inoltre riproposto un motivo, assorbito in primo grado, relativo al difetto di presupposto e motivazione, al sovradimensionamento delle aree standard e alla lesione dell'affidamento qualificato.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello. Ha escluso la sopravvenuta carenza di interesse delle società: la mancata impugnazione degli atti successivi non rendeva improcedibile il ricorso, poiché le previsioni localizzative ed espropriative rilevanti non erano state modificate; inoltre, benché il PUC adottato avesse perso l'effetto di salvaguardia per decorso del termine triennale, esso conservava rilievo quale presupposto logico e giuridico della futura approvazione dello strumento urbanistico, con perdurante interesse all'annullamento anche in funzione conformativa e risarcitoria. Gli accordi prospettati tra società, RFI e Comune non giustificavano il rinvio né facevano venir meno l'interesse, essendo il rinvio un'evenienza eccezionale. Nel merito, il Comune non si era limitato a recepire la pianificazione ferroviaria sovraordinata, ma aveva reiterato il vincolo sull'intera area, impedendone ogni possibile utilizzazione privata anche se compatibile con il progetto ferroviario. Nella destinazione propriamente urbanistica del territorio il Comune avrebbe dovuto considerare l'utilizzazione produttiva pregressa e la naturale vocazione delle aree dopo la decadenza del vincolo. È stato invece ritenuto non fondato il motivo riproposto dalle società relativo al difetto di presupposto e motivazione, al sovradimensionamento degli standard e alla violazione dell'affidamento, poiché il Comune aveva seguito le linee guida e gli accordi degli organi sovraordinati competenti sulla realizzazione dell'infrastruttura, senza poter sindacare dimensioni e caratteristiche definite da tali decisioni. La sentenza di primo grado è stata quindi confermata. La decisione non incide sugli atti e sugli accordi diretti alla realizzazione dell'infrastruttura ferroviaria, ma riguarda soltanto gli usi compatibili delle aree private. Spese del grado compensate.

Norme richiamate

• art. 165 d.lgs. 163/2006

  “procedimento di approvazione del progetto definitivo”

  Le esigenze localizzative ed espropriative della nuova infrastruttura ferroviaria devono trovare definizione nell'ambito del procedimento di approvazione del progetto definitivo, di competenza del soggetto attuatore e dell'autorità espropriante, e non mediante una preclusione urbanistica comunale eccedente tale funzione.

• art. 39 d.P.R. 327/2001

  “richiesta di indennizzo ... per la reiterazione del vincolo”

  È richiamato in relazione al precedente contenzioso concernente l'indennizzo per la reiterazione del vincolo espropriativo.

• art. 42 l.r. Liguria n. 36/1997

  Il decorso del termine triennale determina la cessazione dell'effetto di salvaguardia del piano adottato, ma non elimina ogni effetto dell'atto, che può restare presupposto logico e giuridico della futura approvazione dello strumento.

• artt. 29 e 32 l.r. Liguria n. 36/1997

  Sono richiamati con riguardo alla disciplina della pianificazione comunale e all'individuazione del sistema principale delle infrastrutture in coerenza con la pianificazione sovraordinata e con le intese di livello sovracomunale.

• art. 73, comma 1-bis, c.p.a.

  “il rinvio ... ha carattere eccezionale”

  Il rinvio dell'udienza non è giustificato dalla mera pendenza di accordi o dall'attesa di sviluppi progettuali quando permane l'interesse alla decisione.

Massime di principio

• La mancata impugnazione di atti urbanistici successivi non determina l'improcedibilità del ricorso contro l'atto di pianificazione originario quando gli atti successivi non modificano, per la parte controversa, le previsioni localizzative ed espropriative già impugnate.
• La perdita dell'effetto di salvaguardia di un piano urbanistico adottato per decorso del termine previsto dalla legge non elimina necessariamente l'interesse all'impugnazione: l'atto può conservare rilievo quale presupposto logico e giuridico della futura approvazione dello strumento e quale fonte di effetti conformativi e risarcitori.
• Nella pianificazione urbanistica comunale, la necessità di realizzare un'infrastruttura ferroviaria secondo decisioni e intese sovraordinate non legittima automaticamente la reiterazione del vincolo espropriativo sull'intera area, con esclusione di ogni uso privato anche compatibile con l'infrastruttura.
• La localizzazione e la definizione delle esigenze espropriative di una grande infrastruttura ferroviaria devono essere precisate nel procedimento di approvazione del progetto definitivo dall'autorità competente; il Comune, nell'esercizio della propria funzione urbanistica, deve comunque distinguere tali esigenze dalla disciplina degli usi urbanistici compatibili e considerare la vocazione produttiva delle aree dopo la decadenza del vincolo.
• La pendenza di accordi tra le parti o l'attesa dell'approvazione di un progetto definitivo non fanno venir meno l'interesse alla decisione né impongono il rinvio quando la controversia conserva rilievo conformativo o risarcitorio.

Come è indicizzato