Cassazione Civile, Sentenza n. 30220/2024 del 25/11/2024

Esito

La controversia

Impugnazione, in cassazione, della decisione delle Sezioni riunite della Corte dei conti n. 17/2023 che aveva ritenuto di avere giurisdizione e aveva disapplicato l'art. 23-quater del d.l. n.137/2020; le ricorrenti denunciavano violazione e falsa applicazione dell'art. 7 c.p.a. e dell'art. 11 c.g.c. (modificato dall'art. 23-quater), sostenendo che la norma limita la giurisdizione della Corte dei conti ai soli effetti della normativa nazionale sulla spending review e che, per i profili diversi (in particolare quelli rilevanti rispetto al diritto UE e all'annullamento dell'iscrizione nell'elenco ISTAT), rimanga competente il giudice amministrativo; contestavano inoltre la disapplicazione operata in seguito alla sentenza CJEU Ferrovienord (cause C-363/21 e C-364/21).

La decisione

Il ricorso per cassazione è stato dichiarato inammissibile perché la sentenza delle Sezioni riunite della Corte dei conti era una pronuncia non definitiva sulla giurisdizione e, pertanto, non immediatamente impugnabile. Tuttavia le Sezioni Unite della Cassazione, esercitando d'ufficio il potere di enunciare un principio di diritto (art. 363 c.p.c.), hanno stabilito che non era legittima la disapplicazione dell'art. 23-quater d.l. n.137/2020 operata dalla Corte dei conti e hanno enunciato il principio secondo cui l'art. 23-quater delimita la giurisdizione della Corte dei conti - Sezioni riunite - ai soli fini dell'applicazione della normativa nazionale sul contenimento della spesa pubblica, mentre per ogni altro ambito (in particolare per l'annullamento dell'iscrizione nell'elenco ISTAT e per i profili attinenti all'effetto utile della normativa europea) resta attribuita la giurisdizione al giudice amministrativo.

Norme richiamate

• art. 23-quater d.l. n. 137/2020

  ai soli fini dell'applicazione della normativa nazionale sul contenimento della spesa pubblica

  La Corte ha ritenuto che la norma limiti la giurisdizione della Corte dei conti alle sole questioni relative alla spending review; non determina un vuoto di tutela perché gli altri profili restano devoluti al giudice amministrativo

• art. 11 codice della giustizia contabile (c.g.c.)

  Norma richiamata sul riparto di giurisdizione; la modifica introdotta dall'art. 23-quater è stata valutata alla luce dei limiti costituzionali e del diritto UE

• art. 7 codice del processo amministrativo (c.p.a.)

  Richiamata in rapporto alla competenza del giudice amministrativo per le controversie relative ad interessi legittimi connesse all'iscrizione nell'elenco ISTAT

• SEC 2010 (regolamento europeo, citato in vario modo - es. reg. n. 549/2013 UE)

  Disciplina unione sulla determinazione delle amministrazioni pubbliche; rilevanza unionale che impone rispetto del principio di effettività e garanzia di controllo giurisdizionale

• Sentenza Corte di giustizia Ferrovienord (cause riunite C-363/21 e C-364/21)

  La Corte di giustizia ha affermato che una limitazione della competenza nazionale non è incompatibile con il diritto UE purché sia garantito un controllo giurisdizionale effettivo e il principio dell'autosufficienza del ricorso; ha lasciato al giudice nazionale la verifica dei presupposti

• art. 103 e art. 100 Cost.

  Richiamati per la collocazione costituzionale della giurisdizione della Corte dei conti in materia di contabilità pubblica e per la delimitazione legislativa del suo ambito

• art. 360 e art. 363 cod. proc. civ.

  Art. 360 invocato dalle ricorrenti per vizio di diritto (ma il ricorso è stato dichiarato inammissibile ex art.360 terzo comma perché la decisione impugnata era non definitiva); art.363 autorizza l'enunciazione del principio di diritto da parte delle Sezioni Unite, potere esercitato nella fattispecie

• legge n. 228/2012, art. 1, comma 169

  Norma che aveva attribuito alle Sezioni riunite della Corte dei conti la cognizione del contenzioso ISTAT; il successivo art. 23-quater ne ha poi limitato l'ambito

• legge n. 196/2009, art. 1, comma 3

  Riferimento normativo alla funzione dell'ISTAT nella ricognizione delle amministrazioni pubbliche

Massime di principio

• L'impugnazione dell'inclusione di un ente nell'elenco ISTAT va valutata in base al contenuto della domanda: se si mira all'annullamento dell'iscrizione e ai suoi effetti (anche rispetto al diritto UE) il giudice competente è il giudice amministrativo; la Corte dei conti resta competente per questioni strettamente connesse all'applicazione della normativa nazionale sulla spending review.
• La sentenza CJEU Ferrovienord non esclude di per sé la limitazione normativa della giurisdizione nazionale, ma impone che sia sempre garantito un controllo giurisdizionale effettivo e la possibilità di agire con un ricorso "autosufficiente": evitare di costringere l'interessato a due ricorsi distinti.
• Prima di proporre ricorso per cassazione avverso pronunce sulle questioni di giurisdizione verificare che la decisione sia definitiva o, se non definitiva, che sussistano i presupposti per la immediata impugnazione; in caso contrario il ricorso è inammissibile e le impugnazioni di merito devono attendere la sentenza definitiva.
• Nel formulare il petitum, chi contesta l'iscrizione nell'elenco ISTAT dovrebbe chiedere espressamente l'annullamento dell'atto (per gli effetti erga omnes) davanti al giudice amministrativo se intende incidere sugli effetti contabili e unionali; in alternativa può far valere davanti alla Corte dei conti questioni connesse esclusivamente alla spending review.
• In presenza di profili di diritto UE (effetto utile, principi di equivalenza ed effettività), occorre motivare la richiesta mostrando che la limitazione di tutela nazionale escluderebbe qualsiasi controllo effettivo; se tale esclusione non sussiste, la ripartizione tra giudicati speciali e giudice amministrativo è ammissibile.
• Sotto il profilo sostanziale, per contestare la qualificazione come "amministrazione pubblica" ai sensi del SEC 2010, è necessario focalizzarsi sui criteri tecnici (controllo pubblico, comportamento sul mercato, natura dei corrispettivi) e produrre elementi probatori idonei a dimostrare l'assenza dei presupposti.