Sentenza n. 1006/2026 - Bari, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha proposto azione di nullità ai sensi dell’art. 31, comma 4, c.p.a., chiedendo la declaratoria di nullità o inefficacia ex tunc di una serie di delibere regionali, contratti di servizio, atti aggiuntivi e disciplinari di finanziamento connessi agli affidamenti a FSE dei servizi ferroviari, automobilistici e di gestione dell’infrastruttura. Ha invocato l’effetto espansivo esterno della sentenza del Consiglio di Stato n. 6983/2024, che aveva qualificato come aiuti di Stato illegittimi e incompatibili con il mercato interno alcune misure statali a favore di FSE, nonché la violazione di norme imperative e dell’ordine pubblico economico. La ricorrente ha inoltre chiesto la sospensione del giudizio in relazione a un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia disposto dal Consiglio di Stato nell’ambito di un giudizio di ottemperanza. Le parti resistenti hanno eccepito, tra l’altro, il difetto di giurisdizione, l’inammissibilità e la tardività dell’azione, la natura non provvedimentale della nota regionale e l’indeterminatezza delle censure relative ai disciplinari di finanziamento.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente convertito il rito abbreviato in rito ordinario, ritenendo che la controversia non rientrasse nell’art. 119, comma 1, lett. m-quinquies), c.p.a., disposizione riferita agli atti adottati in esecuzione di una decisione della Commissione europea di recupero di aiuti illegali. Ha respinto la richiesta di sospensione del giudizio e quella di rinvio dell’udienza, rilevando che il rinvio pregiudiziale disposto dal Consiglio di Stato riguardava le modalità di recupero o neutralizzazione dell’aiuto, non la questione preliminare del riparto di giurisdizione sui contratti regionali. Nel merito processuale, applicando il criterio del petitum sostanziale, il Collegio ha ritenuto che la domanda riguardasse direttamente validità, efficacia, esecuzione e patologia di contratti di servizio già stipulati e in corso di esecuzione. In base al principio del doppio binario, la fase pubblicistica dell’affidamento rientra nella giurisdizione amministrativa, mentre le controversie successive alla stipulazione, comprese quelle sulla nullità, annullamento, risoluzione, decadenza o inadempimento del contratto, appartengono alla giurisdizione ordinaria. L’aiuto di Stato illegittimo, erogato a monte dallo Stato, è stato qualificato come sopravvenienza fattuale eventualmente incidente sui rapporti contrattuali, ma non come vizio originario delle procedure di affidamento né come elemento idoneo a radicare la giurisdizione amministrativa. Anche la nota regionale è stata considerata un mero atto interlocutorio di gestione del rapporto negoziale, privo di natura autoritativa e lesiva. È stata esclusa anche la giurisdizione esclusiva relativa agli atti di esecuzione di decisioni di recupero di aiuti di Stato, non trattandosi di un atto adottato in esecuzione di una decisione di recupero e riguardando i contratti controversi rapporti distinti da quelli esaminati nella sentenza sugli aiuti. Le domande relative alle delibere regionali e ai disciplinari di finanziamento sono state ricondotte al medesimo assetto negoziale; il TAR ha comunque rilevato, in subordine, la tardività delle domande sulle delibere e l’inammissibilità delle censure sui disciplinari per carenza di motivi specifici. Il ricorso è stato quindi definito con dichiarazione del difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario, con facoltà di riproposizione della causa ai sensi dell’art. 11 c.p.a. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 31, comma 4, c.p.a.

  Disciplina l’azione per la declaratoria di nullità degli atti amministrativi e il relativo termine; il TAR ha richiamato anche il termine di 180 giorni per le domande autonomamente rivolte contro le delibere regionali.

• art. 119 c.p.a.

  Il rito abbreviato non è stato ritenuto applicabile, poiché la controversia non riguardava atti adottati in esecuzione di una decisione di recupero di aiuti illegali; il rito è stato convertito in quello ordinario. Il comma 2 è stato utilizzato per valutare la tempestività dei depositi difensivi.

• art. 133, comma 1, lett. e), n. 1, c.p.a.

  Attribuisce alla giurisdizione esclusiva amministrativa le controversie relative alla fase pubblicistica delle procedure di affidamento, fino all’aggiudicazione, non le controversie sulla successiva esecuzione o patologia del contratto.

• art. 133, comma 1, lett. z-sexies), c.p.a.

  La disposizione sulla giurisdizione esclusiva per gli atti di esecuzione di decisioni di recupero di aiuti di Stato non è stata ritenuta applicabile, perché la nota regionale non costituiva un atto di esecuzione di una decisione di recupero.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riproposizione della domanda davanti al giudice ordinario munito di giurisdizione dopo la declaratoria del difetto di giurisdizione amministrativa.

• art. 40, comma 1, lett. d), c.p.a.

  È stato richiamato per rilevare l’inammissibilità, in via subordinata, delle censure contro i disciplinari di finanziamento, non accompagnate da motivi specifici.

• art. 107 TFUE

  La precedente sentenza del Consiglio di Stato aveva qualificato alcune misure a favore di FSE come aiuti di Stato incompatibili con il mercato interno; tale accertamento non è stato ritenuto idoneo a modificare il riparto interno di giurisdizione sui contratti regionali.

• art. 108, paragrafo 3, TFUE

  La violazione dell’obbligo di previa notifica degli aiuti è stata considerata rilevante nella controversia presupposta, ma non sufficiente a trasformare in amministrativa la natura della controversia successiva sulla validità o efficacia dei contratti.

• art. 1418 c.c.

  È stato richiamato per qualificare la prospettata invalidità derivata dei contratti come questione di diritto comune, appartenente alla giurisdizione ordinaria.

• art. 1322 c.c.

  Il contratto concluso dalla pubblica amministrazione è stato considerato espressione di autonomia privata nella fase successiva alla stipulazione.

• art. 1372 c.c.

  Il contratto, quale autoregolamento vincolante degli interessi delle parti, resta soggetto alle regole del diritto comune quanto a validità, efficacia ed esecuzione.

Massime di principio

• Il riparto di giurisdizione deve essere determinato sulla base del petitum sostanziale, considerando la causa petendi, il rapporto dedotto e la tutela effettivamente richiesta, non la qualificazione formale della domanda o dell’atto impugnato.
• Nelle controversie sui contratti pubblici, la giurisdizione amministrativa riguarda la fase pubblicistica della scelta del contraente fino all’aggiudicazione, mentre le controversie successive alla stipulazione, relative a validità, nullità, efficacia, risoluzione, decadenza, inadempimento ed esecuzione del contratto, appartengono alla giurisdizione ordinaria.
• L’accertamento dell’illegittimità o incompatibilità di un aiuto di Stato erogato a monte non altera, di per sé, la natura privatistica delle controversie concernenti i contratti di servizio successivamente stipulati; l’eventuale incidenza dell’aiuto sulla validità o sull’equilibrio del contratto deve essere fatta valere davanti al giudice ordinario.
• Un atto con cui l’amministrazione si limita a riservarsi valutazioni future sull’affidabilità dell’affidatario, nell’ambito di un rapporto contrattuale già instaurato, è un atto interlocutorio di gestione negoziale e non un provvedimento autoritativo idoneo a radicare la giurisdizione amministrativa.
• La giurisdizione esclusiva amministrativa sugli atti adottati in esecuzione di una decisione europea di recupero di aiuti illegali non si applica quando la controversia riguarda contratti distinti e non un provvedimento effettivamente adottato per dare esecuzione a una decisione di recupero.

Come è indicizzato