Sentenza del 21/05/2021 n. 106 - Corte Costituzionale

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato varie disposizioni della legge regionale Abruzzo n. 3/2020 (legge di stabilità regionale 2020) deducendo, tra l'altro, violazione dell'art. 81, terzo comma, Cost. per mancata quantificazione e mancata immediata copertura finanziaria di oneri a carattere obbligatorio e pluriennale (art. 10, commi 3 lett. a) e 4; artt. 22, 25), e violazioni relative alla competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici (art. 117, co.2, lett. e) Cost.) con riguardo a disposizioni su esercizio provvisorio e rendiconti degli enti strumentali (art. 18, comma 2, e art. 19). Sono state inoltre sollevate censure sulla disciplina dei finanziamenti e della partecipazione degli enti del Terzo settore (art. 40).

La decisione

La Corte ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 10, commi 3, lettera a), e 4, della legge reg. Abruzzo n. 3/2020, rispetto all'art. 81, terzo comma, Cost., nella parte in cui prevede la restituzione degli oneri di urbanizzazione senza quantificare né assicurare immediata copertura per gli esercizi 2021 e 2022. Per effetto di successivi interventi regionali (legge reg. Abruzzo n. 14/2020) la Corte ha invece dichiarato cessata la materia del contendere: - limitatamente all'esercizio 2020 in relazione all'art. 10 (perché la legge n. 14/2020 ha assicurato lo stanziamento di euro 10.000 per il 2020); - in relazione agli artt. 18, comma 2; 19; e 40, commi 5 lett. d) e 6 lett. e) la materia è cessata perché le disposizioni sono state abrogate o modificate (ius superveniens); - in relazione agli artt. 22, comma 1, e 25, comma 4 la materia è cessata perché la legge n. 14/2020 ha successivamente assicurato la copertura anche per le annualità rilevate. La Corte ha comunque sottolineato criteri interpretativi e di corretto adempimento dell'obbligo di copertura (contestualità, omogeneità delle variazioni, illustrazione della neutralità di bilancio).

Norme richiamate

• Costituzione della Repubblica Italiana

  Richiamati gli artt. 2, 3 (principi di uguaglianza e autonomia), art. 81, terzo comma (obbligo di quantificazione e copertura immediata per spese pluriennali), art. 117, secondo comma, lett. e) (potestà legislativa esclusiva dello Stato in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici) e art. 118, quarto comma (autonomia e sussidiarietà). La Corte applica l'art. 81 terzo comma per valutare la necessità di quantificazione e copertura pluriennale delle spese obbligatorie.

• decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118

  art. 38, comma 1; art. 39, comma 11, lett. a); art. 43

  Il d.lgs. n. 118/2011 disciplina l'armonizzazione contabile: l'art. 38 impone che le leggi regionali che prevedono spese a carattere continuativo quantifichino l'onere annuale per ciascun esercizio del bilancio pluriennale e assicurino la copertura; l'art. 39 classifica i capitoli che riguardano spese obbligatorie (il capitolo 11825 è stato inserito tra esse); l'art. 43 riguarda l'esercizio provvisorio. La Corte ha richiamato questi principi per affermare l'illegittimità delle norme regionali che non rispettano la quantificazione e la copertura pluriennale.

• Legge della Regione Abruzzo 28 gennaio 2020, n. 3

  "[n]ell'ipotesi di diniego del titolo abilitativo, di versamenti in eccesso o rinuncia, la somma è restituita al richiedente ed i relativi oneri trovano copertura nell'ambito delle risorse stanziate sul capitolo di spesa del bilancio di previsione 11825 - Missione 1, Programma 04, Titolo 1 - denominato 'Rimborso oneri di urbanizzazione'"

  La disposizione impugnata prevedeva la restituzione e l'imputazione degli oneri sul capitolo 11825 senza quantificare gli oneri per il 2021 e 2022 né garantirne immediata copertura; la Corte l'ha ritenuta incostituzionale per violazione dell'art. 81 Cost.

• Legge della Regione Abruzzo 16 giugno 2020, n. 14

  Atto ius superveniens che: ha integrato la copertura per il 2020 (art. 7) e per le annualità 2021-2022 su taluni capitoli (artt. 8, 9, 12). La Corte ha dichiarato cessata la materia del contendere per le parti della legge n. 3/2020 che sono state coperte o abrogate da tale legge, ma ha osservato che la copertura a posteriori può rendere la questione priva di interesse soltanto se effettiva e conforme ai criteri di omogeneità e neutralità di bilancio.

• decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 117 (Codice del Terzo settore)

  Richiamato dal ricorrente per sostenere che la legge regionale, limitando l'accesso ai finanziamenti solo alle associazioni di promozione sociale iscritte nel registro regionale, avrebbe posto discriminazioni rispetto alle altre forme di enti del Terzo settore e rispetto ai registri nazionali/regionali. La questione è stata in parte rinunciata dal ricorrente e poi resa inattuata dallo ius superveniens.

• Leggi regionali precedenti (l.r. Abruzzo n. 16/2009; n. 49/2012; l.r. n. 42/2013)

  Le norme impugnate sostituivano disposizioni preesistenti di attuazione del 'Piano casa' e di disposizioni sulla polizia locale e sui 'Paesi Dipinti'; la Corte ha valutato la natura obbligatoria e ripetitiva degli oneri derivanti da tali discipline per applicare i principi di copertura finanziaria.

Massime di principio

• Le leggi regionali che introducono oneri a carattere obbligatorio e ripetitivo per più annualità del bilancio pluriennale devono quantificare l'onere annuale per ciascun esercizio e assicurare l'immediata copertura finanziaria per tutti gli esercizi considerati, ai sensi dell'art. 81 Cost. e dell'art. 38 del d.lgs. n. 118/2011.
• La copertura finanziaria 'a posteriori' (ius superveniens) può rendere cessata la materia del contendere, ma non sanifica l'eventuale illegittimità antecedente né è efficace se limitata a una sola annualità quando gli oneri sono pluriennali; la copertura deve essere effettiva, coerente (variazioni tra categorie omogenee) e accompagnata da adeguata illustrazione della neutralità di bilancio.
• L'inserimento di un capitolo di spesa nell'elenco delle spese obbligatorie rafforza l'obbligo di quantificazione e copertura pluriennale: la carenza di stanziamento per le annualità successive configura profilo di incostituzionalità.
• Le Regioni devono rispettare la materia di competenza esclusiva dello Stato in tema di armonizzazione contabile e di bilanci pubblici (d.lgs. n. 118/2011): disposizioni regionali che discipline esercizio provvisorio o schemi contabili non conformi possono essere censurate dal Presidente del Consiglio dei ministri.
• La modifica o l'abrogazione successiva della norma regionale (ius superveniens) può rendere la questione priva di interesse; tuttavia, le autorità devono evitare prassi ripetute di legiferare senza preventiva copertura perché ciò può incentivare comportamenti elusivi e atti di spesa illegittimi.
• Nelle politiche di finanziamento a soggetti del Terzo settore occorre garantire i principi di imparzialità e parità di trattamento: limitazioni ingiustificate basate sull'assetto organizzativo o su registri territoriali possono essere criticate alla luce del Codice del Terzo settore e dei principi costituzionali di uguaglianza, salvo che la scelta sia adeguatamente motivata e compatibile con le norme superiori.