Sentenza n. 13264/2026 - Roma, Sezione 4Q

Esito

La controversia

Le ricorrenti hanno chiesto l'annullamento del Monitoraggio ISMEA e, ove occorrente, della relativa metodologia, deducendo tre gruppi di censure. In primo luogo, hanno prospettato l'illegittimità costituzionale dell'art. 5, comma 1, lett. b), del d.lgs. n. 198/2021, nella parte in cui qualifica come pratica commerciale sleale la vendita di prodotti agricoli e alimentari a un prezzo inferiore ai costi di produzione, per violazione degli artt. 3, 23, 25, 41, 76, 97 e 117 Cost., sostenendo che la disciplina introdurrebbe un prezzo minimo amministrato, comprimerebbe la libertà d'impresa e contrasterebbe con i principi di ragionevolezza, determinatezza, legalità ed eguaglianza. In secondo luogo, hanno chiesto il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia ai sensi dell'art. 267 TFUE, prospettando il contrasto della disciplina nazionale con la direttiva (UE) 2019/633, con le norme sul funzionamento del mercato interno, con la libertà di impresa e con i principi di proporzionalità, libera circolazione e concorrenza. In terzo luogo, hanno dedotto la violazione delle garanzie partecipative di cui alla l. n. 241/1990, il difetto di trasparenza e di istruttoria, il travisamento dei presupposti e l'irragionevolezza, lamentando che ISMEA avesse determinato i costi medi senza coinvolgere le imprese molitorie e senza consentire loro di verificare fonti, dati e criteri utilizzati. È stata inoltre contestata la metodologia tecnica, ritenuta non rappresentativa e idonea a falsare il parametro economico, perché fondata su costi medi anziché sui costi reali dei singoli produttori.

La decisione

Il TAR ha ritenuto impugnabile il Monitoraggio, respingendo le eccezioni di ISMEA relative alla sua natura meramente statistica, al difetto assoluto di giurisdizione e alla carenza di interesse. Secondo il Collegio, il Monitoraggio non determina autoritativamente i prezzi e non fa sorgere automaticamente la pratica commerciale sleale né la sanzione: l'illecito richiede un successivo accertamento concreto dei costi effettivamente sostenuti dal singolo operatore. Tuttavia, la rilevazione dei costi medi produce effetti giuridici ed economici rilevanti, perché costituisce parametro per future verifiche, orienta le strategie negoziali del mercato e può incidere direttamente sui rapporti contrattuali ai sensi dell'art. 7, comma 3, del d.lgs. n. 198/2021. L'attività di ISMEA è stata quindi qualificata come attività amministrativa doverosa, connotata da discrezionalità tecnica e carattere autoritativo, soggetta ai principi di trasparenza e partecipazione. Il TAR ha ritenuto non rilevanti, allo stato, le questioni di legittimità costituzionale e quelle pregiudiziali europee, poiché non era stato instaurato un procedimento sanzionatorio concreto e il Monitoraggio non integra da solo l'elemento costitutivo dell'illecito. Ha invece accolto le censure relative alla mancata partecipazione. L'obbligo di coinvolgere gli operatori interessati deriva sia dalle garanzie procedimentali, sia autonomamente dalla natura e dalla funzione della rilevazione, in quanto necessarie a garantire attendibilità, neutralità, proporzionalità e aderenza del dato alle effettive dinamiche del mercato. Le contestazioni tecniche sulla metodologia sono state dichiarate inammissibili allo stato, perché presuppongono il previo confronto procedimentale. Il Monitoraggio è stato annullato ai fini del riesame, con salvezza del potere di ISMEA di procedere a una nuova determinazione dei costi medi assicurando forme adeguate di partecipazione, accesso alle fonti e ai criteri utilizzati e tutela dell'anonimato delle imprese monitorate. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 5, comma 1, lett. b), d.lgs. 198/2021

  vendita di prodotti agricoli e alimentari a prezzi inferiori ai costi di produzione

  La disposizione configura una pratica commerciale sleale, ma il suo accertamento richiede la verifica concreta dei costi effettivamente sostenuti dal singolo operatore; il mero scostamento dal costo medio ISMEA non è sufficiente e il Monitoraggio non determina automaticamente la sanzione.

• art. 10, comma 6, d.lgs. 198/2021

  sanzione amministrativa pecuniaria fino al tre per cento del fatturato realizzato nell'ultimo esercizio

  La sanzione presuppone un autonomo procedimento di verifica e contestazione della vendita in perdita; non consegue automaticamente alla pubblicazione del costo medio ISMEA.

• art. 2, comma 1, lett. o-bis), d.lgs. 198/2021

  costo medio di produzione dei prodotti agricoli e alimentari determinato dall'ISMEA sulla base della metodologia dallo stesso elaborata e comunicata al Ministero

  Il costo medio ISMEA ha funzione certativa e di parametro tecnico-economico, non di fissazione autoritativa del prezzo; la sua elaborazione resta soggetta ai principi dell'azione amministrativa.

• art. 2, comma 1, lett. o-ter), d.lgs. 198/2021

  costo relativo all'utilizzo delle materie prime, dei fattori, sia fissi che variabili, e dei servizi necessari al processo produttivo

  Definisce il costo di produzione rilevante per la verifica concreta della vendita in perdita del singolo operatore.

• art. 7, comma 3, d.lgs. 198/2021

  il prezzo stabilito dalle parti è sostituito di diritto [...] dal prezzo calcolato sulla base dei costi medi di produzione rilevati [...] da ISMEA

  Attribuisce ai costi medi ISMEA una possibile incidenza diretta sul contenuto dei rapporti contrattuali, confermando la rilevanza giuridica del Monitoraggio.

• artt. 7, 8, 9 e 10 l. 241/1990

  Le garanzie di partecipazione sono applicabili all'attività di monitoraggio in ragione della sua natura amministrativa e dei suoi effetti; il coinvolgimento degli operatori deve consentire un contributo effettivo alla formazione del dato.

• art. 97 Cost.

  I principi di buon andamento ed efficacia fondano, anche al di fuori dell'applicazione formale della l. 241/1990, la necessità di forme adeguate di partecipazione quando una funzione pubblica incide sulla sfera degli operatori.

• art. 9, par. 1, direttiva (UE) 2019/633

  Consente agli Stati membri di introdurre disposizioni più rigorose, ma la compatibilità concreta della disciplina nazionale con il diritto dell'Unione non era rilevante nel presente giudizio, mancando un procedimento sanzionatorio individuale.

• art. 7, comma 1, lett. h), l. 53/2021

  È richiamato dalle ricorrenti quale norma delegante, ma la questione sull'eventuale eccesso di delega non è stata esaminata nel merito per difetto di rilevanza.

• art. 267 TFUE

  Il rinvio pregiudiziale è stato ritenuto non necessario, poiché la questione di compatibilità europea non risultava rilevante in assenza di un concreto procedimento sanzionatorio.

Massime di principio

• Un'attività di rilevazione tecnica svolta da un ente pubblico non è meramente conoscitiva quando il dato elaborato è previsto dalla legge come parametro per successive verifiche, può incidere direttamente sui rapporti contrattuali o è idoneo a orientare in modo significativo i comportamenti del mercato; in tal caso l'attività è soggetta ai principi dell'azione amministrativa e alla tutela giurisdizionale.
• La pubblicazione di un costo medio di produzione non equivale, di per sé, alla fissazione autoritativa di un prezzo minimo e non determina automaticamente l'illecito o la sanzione per vendita sottocosto, quando la normativa richiede l'accertamento dei costi effettivamente sostenuti dal singolo operatore.
• Quando una funzione pubblica di rilevazione economica è destinata a incidere sulla sfera giuridica degli operatori, la partecipazione procedimentale può costituire una condizione sostanziale di legittimità anche al di fuori dell'applicazione formale della l. 241/1990, quale corollario dei principi di trasparenza, neutralità, proporzionalità e buon andamento.
• La partecipazione alla formazione di parametri economici pubblici deve essere effettiva e consentire agli operatori interessati di contribuire alla formazione del dato e di verificare fonti e criteri utilizzati, compatibilmente con la tutela della riservatezza e mediante modalità che preservino l'anonimato delle imprese monitorate.
• Le contestazioni tecniche sulla metodologia di elaborazione di un parametro amministrativo non possono essere utilmente esaminate quando l'amministrazione non abbia previamente assicurato il necessario confronto procedimentale con gli operatori interessati; in tal caso il giudice può annullare l'atto per violazione delle garanzie partecipative e disporre la riedizione del potere.

Come è indicizzato