Cassazione Civile, Sentenza n. 12570/2023 del 10/05/2023

Esito

La controversia

Le società ricorrenti impugnano la sentenza della Corte d'appello di Roma (Sezione specializzata per gli usi civici) che aveva confermato la pronuncia del Commissario per gli usi civici, la quale aveva dichiarato la natura di demanio civico (usi civici "in re propria") dei terreni occupati dal bacino idroelettrico; le ricorrenti sostenevano, tra l'altro, che i beni gravati da uso civico potevano essere espropriati per pubblica utilità senza preventiva sdemanializzazione (richiamando anche art. 52 r.d. 25/6/1865 n.2359 e successive interpretazioni), o che l'espropriazione intervenuta (decreto prefettizio 1960) avesse già determinato la perdita della qualitas soli civica.

La decisione

Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno rigettato i ricorsi delle società ricorrenti e confermato il principio di diritto secondo cui i diritti di uso civico gravanti su beni collettivi (usi civici "in re propria"/demanio civico) non possono essere estinti da un decreto di espropriazione per pubblica utilità senza il preventivo e formale provvedimento di 'sdemanializzazione' previsto dalla normativa speciale (legge 16 giugno 1927 n.1766 e relativi regolamenti), con la conseguenza che l'espropriazione che implichi l'estinzione degli usi civici è invalida in assenza di tale provvedimento. La Corte ha richiamato la disciplina storica e l'evoluzione normativa (anche le modifiche introdotte dal 2015) e ha ritenuto prevalente l'orientamento che assimila i beni di uso civico collettivo ai beni demaniali in ordine all'indisponibilità e all'inalienabilità.

Norme richiamate

• Legge 16 giugno 1927, n. 1766

  Quadro normativo-base per il riordino degli usi civici: prevede la disciplina della conservazione, della destinazione e della procedura di autorizzazione per l'alienazione o il mutamento di destinazione dei terreni di demanio civico (art. 11-12). La Corte interpreta la normativa come richiedente una formale sdemanializzazione per rendere disponibili i beni gravati da usi civici alla procedura espropriativa.

• Regio decreto 26 febbraio 1928, n. 332 (regolamento attuativo della legge 1766/1927)

  Stabilisce le procedure (es. artt. 39 e 41) per autorizzazioni all'alienazione e per il mutamento di destinazione; la Corte ne ricava che l'atto di sdemanializzazione è procedimento speciale non sostituibile dall'espropriazione ordinaria.

• D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, art. 4 (come modificato dalla legge 28 dicembre 2015, n. 221)

  «I beni gravati da uso civico non possono essere espropriati o asserviti coattivamente se non viene pronunciato il mutamento di destinazione d'uso, fatte salve le ipotesi in cui l'opera pubblica o di pubblica utilità sia compatibile con l'esercizio dell'uso civico».

  La modifica legislativa del 2015 ha ribadito e reso esplicito il divieto di espropriazione senza mutamento di destinazione: la Corte la considera coerente con l'orientamento secondo cui la sdemanializzazione formale è condizione per l'espropriazione dei beni di uso civico collettivo.

• R.D. 25 giugno 1865, n. 2359, art. 52

  Norma richiamata nelle argomentazioni sulle conseguenze dei decreti di espropriazione; la Corte distingue l'applicabilità di tale norma agli usi civici in re aliena rispetto agli usi civici in re propria, ritenendo che l'art. 52 non sia idoneo a sostituire o elidere la procedura speciale di sdemanializzazione per i demani collettivi.

• Legge 8 agosto 1985, n. 431 (cd. legge Galasso)

  Ha attribuito rilevanza paesaggistica alle aree gravate da usi civici; per la Corte questo rafforza la protezione e la funzione pubblicistica di tali beni, coerente con l'esigenza di sdemanializzazione preventiva.

• D.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio), art. 142, lett. h

  Classifica le aree assegnate alle università agrarie e le zone gravate da usi civici come di interesse paesaggistico, contribuendo a giustificare la tutela rafforzata e la necessità di procedure particolari per la loro alterazione.

• Legge 20 novembre 2017, n. 168 (domini collettivi)

  Rafforza la disciplina dei domini collettivi/us i civici, sancendo il mantenimento di inalienabilità, indivisibilità e perpetua destinazione agro-silvo-pastorale; la Corte la considera coerente con l'inderogabilità della sdemanializzazione preventiva.

Massime di principio

• Beni gravati da usi civici collettivi (usi civici "in re propria"/demanio civico) sono assimilabili ai beni demaniali: non sono espropriabili per pubblica utilità salvo previa e formale sdemanializzazione nella procedura speciale prevista dalla legge (l.1766/1927 e regolamento attuativo).
• Un decreto di espropriazione per pubblica utilità non produce di per sé la sdemanializzazione né trasferisce automaticamente i diritti di uso civico sull'indennità: l'estinzione degli usi civici richiede il provvedimento specifico.
• Distinguere sempre tra usi civici in re aliena (su beni privati) e in re propria (beni collettivi): per i primi la disciplina è diversa e può produrre effetti sull'indennità in relazione alla liquidazione; per i secondi prevalgono i vincoli di indisponibilità e tutela collettiva/ambientale.
• A seguito delle modifiche normative recenti (es. comma 1-bis art.4 DPR 327/2001 e legge 168/2017) la protezione dei beni soggetti ad usi civici è stata ulteriormente rafforzata: in casi analoghi si richiede particolare cautela e il rispetto delle procedure speciali prima di procedere ad espropri o ad altri atti ablativi.
• Prassi operativa per situazioni simili: verificare la qualitas soli (se il bene è demanio civico collettivo), controllare l'esistenza di provvedimenti di sdemanializzazione/ mutamento di destinazione formali, considerare vincoli paesaggistici/ambientali e, in loro assenza, ritenere l'eventuale atto espropriativo invalido o contestabile.