Cassazione Civile, Sentenza n. 12571/2023 del 10/05/2023

Esito

La controversia

Controversia relativa alla proprietà e alla commerciabilità di terreni oggetto, in origine, di un decreto prefettizio del 14/8/1927 a favore delle Ferrovie dello Stato per impianti idroelettrici. I terreni risultarono poi, in una Verifica Demaniale del 22/12/2000, di natura civica e, successivamente, furono acquistati da Enel Produzione che impugnò il contratto di acquisto del 24/01/2008 chiedendone l'annullamento per errore essenziale e la restituzione delle somme. I giudici di merito (Tribunale di Sulmona e Corte d'appello de L'Aquila) hanno ritenuto che i beni gravati da usi civici collettivi siano assimilabili a beni demaniali e che l'espropriazione non possa sostituire o determinare di per sé la perdita della destinazione collettiva senza una preventiva sdemanializzazione; Enel ha quindi impugnato la sentenza d'appello.

La decisione

Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno respinto il ricorso di Enel Produzione. Hanno affermato il principio di diritto secondo cui i diritti di uso civico gravanti su beni di dominio collettivo non possono essere estinti da un decreto di esproprio per pubblica utilità in assenza di un formale provvedimento di sdemanializzazione (sclassificazione) adottato secondo le procedure di legge. Di conseguenza la sentenza della Corte d'appello dell'Aquila, che aveva confermato il rigetto delle pretese di Enel e ritenuto la natura demaniale/civica dei terreni (con esclusione della loro alienabilità senza preventiva sclassificazione), è stata confermata come conforme a diritto.

Norme richiamate

• Legge 16 giugno 1927, n. 1766 (disciplina degli usi civici)

  Art. 11: "i terreni assegnati ai Comuni ... saranno distinti in due categorie: a) terreni convenientemente utilizzabili come bosco o come pascolo permanente; b) terreni convenientemente utilizzabili per la coltura agraria"; Art. 12: "per i terreni di cui alla lettera a) ... I Comuni e le associazioni non potranno, senza l'autorizzazione del Ministero dell'economia nazionale, alienarli o mutarne la destinazione."

  La legge 1766/1927 istituisce un regime di indisponibilità per i beni di uso civico collettivo, imponendo che l'alienazione o il mutamento di destinazione richiedano un'autorizzazione formale (sdemanializzazione) e quindi limitando la possibilità di espropriarli senza tale procedura.

• R.D. 26 febbraio 1928, n. 332 (regolamento di esecuzione della legge 1766/1927)

  Contiene le norme procedurali (es. artt. 39 e 41) per l'autorizzazione all'alienazione e per il mutamento di destinazione dei beni gravati da usi civici; conferma che la sdemanializzazione segue procedure specifiche e non è sostituibile da atti amministrativi generici.

• D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 (Testo unico in materia di espropriazione per pubblica utilità)

  Art. 4, comma 1-bis (introdotto dall'art. 74 L. 28/12/2015, n. 221): "I beni gravati da uso civico non possono essere espropriati o asserviti coattivamente se non viene pronunciato il mutamento di destinazione d'uso, fatte salve le ipotesi in cui l'opera pubblica o di pubblica utilità sia compatibile con l'esercizio dell'uso civico."

  Il T.U. esplicita che l'espropriazione dei beni gravati da uso civico è subordinata alla preventiva pronuncia che ne muta la destinazione (sdemanializzazione), salvo casi di compatibilità con l'uso civico.

• Legge 20 novembre 2017, n. 168 (Norme in materia di domini collettivi)

  Art. 3, comma 1: "l'ordinamento giuridico garantisce l'interesse della collettività generale alla conservazione degli usi civici per contribuire alla salvaguardia dell'ambiente e del paesaggio."; comma 3: "Il regime giuridico dei beni di cui al comma 1 resta quello dell'inalienabilità, dell'indivisibilità, dell'inusucapibilità e della perpetua destinazione agro-silvo-pastorale."

  Rafforza la tutela costituzionale e ambientale dei domini collettivi, ribadendo il regime di inalienabilità e la necessità di rispetto delle procedure per qualunque cambiamento di destinazione.

• Codice civile (principi generali sui beni e sulla demanialità)

  Articoli come l'art. 828 c.c. e norme connesse vengono richiamati a supporto del principio per cui beni con destinazione pubblica o collettiva non possono essere sottratti alla loro destinazione se non nei modi stabiliti dalla legge; la demanialità comporta obblighi procedurali per la perdita della destinazione pubblica.

• Giurisprudenza della Corte di Cassazione e della Corte Costituzionale

  Sentenza SU Cass. n. 1671/1973 (principio consolidato), Sent. Corte Cost. nn. 71/2020 e 236/2022

  La giurisprudenza consolidata (Sezioni Unite 1973 e successivi interventi costituzionali e di legittimità) sostiene che i beni di uso civico collettivo non sono espropriabili per pubblica utilità senza preventiva sdemanializzazione; decisioni recenti hanno inoltre rafforzato il rilievo costituzionale e ambientale dei domini collettivi.

Massime di principio

• I terreni gravati da usi civici collettivi (domini collettivi/demanio civico) sono assimilabili, sul piano del regime giuridico, ai beni demaniali e quindi assoggettati a un regime di indisponibilità che richiede una formale sdemanializzazione prima di poter essere alienati o sottratti alla destinazione collettiva.
• Un decreto di espropriazione per pubblica utilità non determina automaticamente la perdita della qualità di bene di uso civico collettivo: senza il preventivo e formale provvedimento di sdemanializzazione lo Stato/ente espropriante non può far valere efficacemente l'espropriazione rispetto all'uso civico.
• In operazioni d'acquisto o contrattuali su aree potenzialmente gravate da usi civici è essenziale verificare l'esistenza di verifiche demaniali, atti di sclassificazione/sdemanializzazione e l'effettiva titolarità del diritto prima della conclusione del contratto. L'acquirente che non compie tali verifiche corre il rischio di veder invalidato il trasferimento.
• Le controversie su questi beni richiedono un esame sia della normativa speciale (legge 1766/1927 e regolamento 332/1928) sia degli interventi successivi (vincoli paesaggistici, legge 168/2017, modifiche al T.U. espropriazioni) e della giurisprudenza consolidata: la mera comparazione di interessi pubblici da parte dell'ente espropriante non sostituisce le procedure di sdemanializzazione previste dalla legge.
• In presenza di un esproprio perfezionato senza sdemanializzazione, i soggetti interessati (Comuni/collettività o terzi acquirenti) possono impugnare la validità del decreto espropriativo e ottenere, a seconda dei casi, la declaratoria di inefficacia/annullamento o il ristoro mediante strumenti giudiziari appropriati.