Sentenza del 02/02/2018 n. 17 - Corte Costituzionale

Esito

La controversia

La Regione Sardegna ha impugnato diverse disposizioni del D.L. n. 4 del 2015 sulla disciplina dell'esenzione IMU per i terreni agricoli montani e parzialmente montani, sostenendo la violazione delle proprie competenze statutarie in materia di agricoltura, finanza locale e autonomia finanziaria, nonché dei principi di ragionevolezza, capacità contributiva, buon andamento, leale collaborazione e tutela dell'autonomia finanziaria degli enti locali. I Comuni ricorrenti nei giudizi davanti al TAR Lazio hanno inoltre contestato l'art. 1, comma 1, lettere a) e b), nella parte in cui rinviava all'elenco ISTAT dei Comuni totalmente o parzialmente montani, ritenendo violato l'art. 23 Cost. sulla riserva relativa di legge, poiché l'individuazione dei presupposti dell'agevolazione sarebbe stata rimessa alla discrezionalità amministrativa.

La decisione

La Corte costituzionale ha riunito i giudizi e ha dichiarato non fondate tutte le principali questioni sollevate. Ha stabilito che l'IMU e il relativo regime agevolativo rientrano nella competenza esclusiva dello Stato in materia di ordinamento tributario statale e che il rinvio all'elenco ISTAT non attribuiva a quest'ultimo alcun potere discrezionale: il legislatore aveva recepito un elenco preesistente, utilizzandolo direttamente per definire l'ambito dell'esenzione. Sono state ritenute non fondate anche le censure relative alla ragionevolezza dei criteri di montanità, all'autonomia finanziaria regionale e comunale, alla copertura finanziaria e alla leale collaborazione. Alcune questioni sono state dichiarate inammissibili per insufficiente motivazione, in particolare quella relativa all'art. 1, comma 1-bis, e all'art. 97 Cost., nonché quelle concernenti l'incidenza dei termini di pagamento sui poteri regionali e comunali. Il regime agevolativo, applicabile agli anni 2014 e 2015, è stato successivamente abrogato a decorrere dal 2016 dalla legge n. 208 del 2015.

Norme richiamate

• Art. 1, commi 1, 1-bis, 3, 4, 5, 7, 8, 9, 9-bis e 9-quinquies, D.L. 24 gennaio 2015, n. 4, convertito dalla L. 24 marzo 2015, n. 34

  Prevedeva l'esenzione o la detrazione IMU per terreni agricoli e non coltivati situati in Comuni totalmente o parzialmente montani, nonché meccanismi di compensazione finanziaria per i Comuni.

  La disciplina è stata ritenuta costituzionalmente legittima, in quanto riconducibile alla competenza statale sull'ordinamento tributario e corredata da meccanismi temporanei e correttivi di compensazione.

• Art. 23 Costituzione

  Nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge.

  La riserva relativa di legge si applica anche alle agevolazioni fiscali. Tuttavia, è rispettata quando la legge individua direttamente i presupposti soggettivi e oggettivi del beneficio, anche mediante il rinvio a un elenco preesistente, senza attribuire all'amministrazione un potere discrezionale di determinazione.

• Art. 117, secondo comma, lettera e), Costituzione

  Competenza esclusiva dello Stato in materia di sistema tributario e contabile dello Stato.

  La disciplina dell'IMU, comprese esenzioni e agevolazioni, rientra nella competenza legislativa esclusiva statale, anche se il gettito è devoluto ai Comuni.

• Art. 119 Costituzione

  L'autonomia finanziaria degli enti territoriali non garantisce il mantenimento quantitativo delle entrate pregresse. Sono ammesse riduzioni o modifiche delle risorse, purché non rendano impossibile o gravemente pregiudizievole lo svolgimento delle funzioni degli enti.

• Art. 44, secondo comma, Costituzione

  La legge dispone provvedimenti a favore delle zone montane.

  La tutela costituzionale delle zone montane può giustificare una disciplina fiscale differenziata rispetto ad altre aree svantaggiate.

• Art. 7, comma 1, lettera h), D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 504

  Esenzione per i terreni agricoli ricadenti in aree montane o di collina delimitate.

  Costituisce il precedente normativo dell'esenzione originariamente prevista per l'ICI e poi estesa all'IMU.

• Art. 1, L. 25 luglio 1952, n. 991

  Sono considerati territori montani i Comuni censuari situati per almeno l'80 per cento della loro superficie al di sopra di 600 metri di altitudine, o caratterizzati da un dislivello non minore di 600 metri, con ulteriori requisiti reddituali.

  I criteri altimetrici ed economico-reddituali, pur risalenti, sono stati ritenuti sufficientemente determinati e non manifestamente irragionevoli per delimitare l'ambito dell'agevolazione.

• Art. 1, comma 13, lettera c), L. 28 dicembre 2015, n. 208

  Ha abrogato, a decorrere dal 2016, il regime di esenzione IMU introdotto dal D.L. n. 4 del 2015.

Massime di principio

• Un'agevolazione fiscale deve essere disciplinata nei suoi elementi essenziali dalla legge; il rinvio a un elenco amministrativo preesistente non viola la riserva di legge se l'amministrazione non dispone di un potere discrezionale di modificare i presupposti del beneficio.
• L'IMU e le relative esenzioni rientrano nella competenza esclusiva dello Stato, anche quando il gettito è destinato agli enti locali; le Regioni non possono rivendicare una competenza normativa solo in ragione degli effetti finanziari sul territorio.
• Le agevolazioni tributarie sono sottoposte a un controllo costituzionale limitato: la scelta legislativa è censurabile soprattutto in caso di manifesta arbitrarietà, irrazionalità o discriminazione.
• L'autonomia finanziaria degli enti locali non assicura il mantenimento delle stesse entrate storiche, ma richiede che le modifiche non compromettano concretamente l'esercizio delle funzioni fondamentali.
• Quando una riforma fiscale produce possibili squilibri finanziari, la presenza di misure temporanee, sperimentali, compensative e verificabili può essere decisiva per superare il controllo di costituzionalità.
• Il principio di leale collaborazione non impone necessariamente il coinvolgimento delle Regioni nell'attività legislativa statale esclusiva in materia tributaria, né opera quando manca una competenza regionale direttamente incisa.
• Le censure di incostituzionalità devono essere adeguatamente motivate e dimostrare concretamente il pregiudizio lamentato; affermazioni generiche o non supportate possono comportare l'inammissibilità della questione.