Sentenza n. 12015/2026 - Roma, Sezione 1B

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il decreto ministeriale del 6 luglio 2022, le linee guida ministeriali del 6 ottobre 2022, gli atti della Conferenza Stato-Regioni e gli atti regionali pugliesi di determinazione e ricalcolo della quota di payback. Ha dedotto, quanto agli atti statali, la violazione dell'art. 9-ter del d.l. n. 78/2015, l'illegittimità della certificazione cumulativa e tardiva del superamento dei tetti di spesa per il quadriennio 2015-2018, la carenza di motivazione e istruttoria, l'oscurità dei dati utilizzati, l'erroneo computo dei costi dei servizi accessori e la violazione dei principi di tipicità, trasparenza, buon andamento e giusto procedimento. Ha inoltre contestato la validità dell'intesa Stato-Regioni e l'assenza, nelle linee guida, di indicazioni sufficienti sullo scorporo dei servizi e dei dispositivi durevoli. Ha prospettato l'illegittimità costituzionale e il contrasto con CEDU e diritto UE della disciplina primaria sul payback, sotto i profili di ragionevolezza, proporzionalità, legittimo affidamento, irretroattività, libertà d'impresa, tutela della proprietà, concorrenza, uguaglianza e riserva di legge, nonché per asserita natura tributaria della prestazione. Quanto agli atti regionali, ha dedotto illegittimità derivata, prescrizione, violazione delle garanzie partecipative, difetto di istruttoria, travisamento, contraddittorietà e illegittima applicazione dell'IVA e del divieto di doppia imposizione. I motivi aggiunti hanno esteso l'impugnazione al provvedimento regionale di ricalcolo dell'8 febbraio 2023.

La decisione

Il TAR ha respinto nel merito le censure rivolte agli atti statali e ha dichiarato inammissibili per difetto di giurisdizione le contestazioni rivolte agli atti della Regione Puglia, indicando la giurisdizione del giudice ordinario. Quanto alla disciplina primaria, il Collegio ha richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 140/2024, secondo cui il payback per il quadriennio 2015-2018 non è irragionevole né sproporzionato: persegue la razionalizzazione della spesa sanitaria, costituisce un contributo solidaristico e, anche alla luce della riduzione dell'onere disposta dalla Corte costituzionale, non determina un sacrificio sproporzionato. La disciplina contiene gli elementi essenziali della prestazione imposta e rispetta la riserva di legge ex art. 23 Cost.; non ha natura tributaria in senso stretto e non è quindi soggetta all'art. 53 Cost. Il meccanismo non è stato ritenuto retroattivo né lesivo del legittimo affidamento, poiché l'obbligo di ripiano e i suoi tratti essenziali erano conoscibili dal 2015. Escluso anche il contrasto con le regole europee sugli appalti, poiché il payback opera esternamente sui ricavi complessivi dei fornitori e non modifica né le gare né i contratti, le quantità fornite o i prezzi di aggiudicazione. Il decreto ministeriale del 6 luglio 2022 non è stato ritenuto tardivo o illegittimamente cumulativo: la definizione dei tetti regionali per il periodo 2015-2018 era intervenuta con l'accordo del 7 novembre 2019 e le imprese avrebbero dovuto considerare il già noto tetto nazionale del 4,4% e prevedere adeguati accantonamenti. Le tabelle del decreto consentono la ricostruzione del calcolo; l'eventuale inclusione di costi per servizi accessori dipende dalla corretta fatturazione delle imprese e non è imputabile al Ministero. Le linee guida sono state ritenute legittime: l'intesa del 28 settembre 2022 è stata effettivamente raggiunta senza riserve dopo i chiarimenti ministeriali; non era necessaria una disciplina ulteriore sullo scorporo dei servizi e l'esclusione contabile dei dispositivi durevoli ad utilità pluriennale riguarda il bilancio degli enti sanitari e non è decisiva per il payback. Quanto agli atti regionali, il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione amministrativa: le Regioni svolgono attività vincolata, tecnica e meramente ricognitiva, limitandosi a verificare i dati contabili, individuare le imprese e calcolare la quota dovuta secondo parametri già fissati dalla legge e dagli atti statali. La pretesa regionale costituisce quindi un rapporto obbligatorio patrimoniale avente ad oggetto un diritto soggettivo, da sottoporre al giudice ordinario. La causa può essere riassunta davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 19 giugno 2015, n. 78, convertito dalla l. n. 125/2015

  Disciplina il tetto di spesa per l'acquisto di dispositivi medici e il concorso delle imprese fornitrici al ripiano dello scostamento; i commi 8 e 9-bis attribuiscono allo Stato la determinazione e certificazione dei dati fondamentali e alle Regioni la successiva individuazione delle imprese e quantificazione delle quote dovute.

• art. 18 d.l. 9 agosto 2022, n. 115, convertito dalla l. n. 142/2022

  Ha introdotto il comma 9-bis nell'art. 9-ter del d.l. n. 78/2015, rendendo operative le procedure di ripiano già previste nei loro tratti sostanziali.

• art. 23 Cost.

  La disciplina del payback soddisfa la riserva di legge per le prestazioni patrimoniali imposte, individuando soggetti obbligati, oggetto della prestazione e criteri generali di determinazione.

• art. 41 Cost.

  Il payback può comprimere l'autonomia contrattuale e la libertà d'impresa, ma tale compressione è stata ritenuta giustificata e non sproporzionata dalla finalità di razionalizzazione della spesa sanitaria.

• art. 53 Cost.

  Non si applica al payback, poiché la misura costituisce una prestazione patrimoniale imposta ma non un tributo in senso stretto.

• art. 11, comma 2, c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario della controversia devoluta per difetto di giurisdizione, entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della sentenza.

• art. 9-ter, comma 9, d.l. n. 78/2015

  Fissa la percentuale del concorso delle imprese al ripiano dello scostamento per le annualità considerate.

• art. 2, comma 1, d.m. 6 ottobre 2022

  Concorre a definire la quota percentuale applicabile alle imprese nell'attuazione del payback.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici per gli anni 2015-2018 non viola, in quanto tale, i principi di ragionevolezza, proporzionalità, tutela dell'affidamento e libertà d'impresa, poiché l'obbligo di ripiano e i suoi elementi essenziali erano conoscibili sin dal 2015 e perseguono la razionalizzazione della spesa sanitaria.
• La disciplina del payback integra una prestazione patrimoniale imposta soggetta alla riserva di legge prevista dall'art. 23 Cost., ma non costituisce un tributo in senso stretto; pertanto non trova applicazione il principio di capacità contributiva di cui all'art. 53 Cost.
• Il payback non incide sulle procedure di gara né modifica retroattivamente i contratti pubblici, poiché opera esternamente sulla situazione patrimoniale complessiva del fornitore e non altera quantità, prezzi o esiti degli affidamenti.
• La definizione successiva dei tetti regionali e la certificazione cumulativa del superamento per più annualità non sono illegittime quando il tetto nazionale di riferimento era già noto e la determinazione regionale costituisce attività prodromica necessaria alla quantificazione dello sforamento.
• Nell'attuazione del payback, le Regioni svolgono attività meramente vincolata, tecnica, ricognitiva e riepilogativa, senza esercizio di potere autoritativo: la controversia sulla correttezza del calcolo della somma dovuta concerne un diritto soggettivo e spetta al giudice ordinario.
• Le contestazioni relative all'inclusione di servizi accessori o a errori di contabilizzazione attengono al corretto calcolo della pretesa regionale, non alla legittimità degli atti statali, quando la disciplina distingue tra acquisto di dispositivi medici e prestazione di servizi.

Come è indicizzato