Sentenza n. 5640/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ha impugnato il diniego della Giunta comunale di approvazione della variante a un PUA di iniziativa privata a carattere artigianale-industriale, nonché gli atti connessi, deducendo violazione e falsa applicazione della legge regionale n. 24/2017, difetto di competenza, carenza dei presupposti, contraddittorietà, illogicità, ingiustizia manifesta, travisamento dei presupposti, sviamento e violazione dell’art. 21-quinquies l. 241/1990. Ha inoltre lamentato la lesione dell’affidamento incolpevole, la violazione dei doveri di collaborazione e buona fede, dell’art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, dell’art. 97 Cost. e dell’art. 1 l. 241/1990. In appello ha contestato la sentenza del TAR per omessa pronuncia e motivazione erronea, insufficiente e contraddittoria, sostenendo che il Comune, dopo un lungo procedimento e un’istruttoria ritenuta favorevole, avrebbe ritardato la decisione sino alla scadenza del regime transitorio regionale, impedendo sia l’approvazione della variante sia la sottoscrizione della convenzione relativa al PUA del 2016. Ha chiesto inoltre la condanna del Comune all’adozione delle misure idonee a tutelarla, anche mediante risarcimento in forma specifica, ovvero al risarcimento per equivalente dei costi di pianificazione, della diminuzione del valore delle aree e della perdita di chance.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha escluso che la società potesse vantare un legittimo affidamento sull’approvazione della variante, poiché la richiesta incideva su un interesse pretensivo ed era soggetta all’ampia discrezionalità comunale in materia di pianificazione e governo del territorio. La precedente deliberazione comunale del 2020 non garantiva l’approvazione della successiva variante e non autorizzava lo stravolgimento dell’area da ambito prevalentemente produttivo ad ambito esclusivamente logistico. Il diniego è stato ritenuto logico, coerente e adeguatamente istruito, in ragione del passaggio da 32 lotti a 2 mega-lotti, della concentrazione dei volumi e delle superfici nella funzione logistica, del carattere irreversibile delle modifiche, dell’inammissibilità di una variazione significativa ed essenziale del PUA ai sensi della disciplina regionale e del contrasto con gli obiettivi comunali di sviluppo socio-economico e sostenibilità ambientale. È stata esclusa anche una revoca, diretta o indiretta, del PUA del 2016: l’impossibilità di sottoscrivere la convenzione è derivata dalla scadenza del regime transitorio regionale e dalla scelta autonoma della società di non ritenere più conveniente l’assetto del 2016, non da un ritardo illegittimo del Comune. In assenza di illegittimità dell’atto, di affidamento qualificato leso e di condotte contrarie a buona fede, sono state respinte anche le domande risarcitorie in forma specifica e per equivalente. L’appellante è stata condannata alla rifusione delle spese del grado, liquidate in 6.000 euro oltre accessori.

Norme richiamate

• l.r. Emilia-Romagna n. 24/2017

  La disciplina regionale e il relativo regime transitorio impediscono l’approvazione di una variazione significativa ed essenziale del PUA che comporti un nuovo esercizio della potestà pianificatoria; la scadenza del regime transitorio ha precluso la sottoscrizione della convenzione del PUA del 2016.

• art. 19, comma 6, l.r. Emilia-Romagna n. 24/2017

  Richiamato dall’appellante in relazione alla qualificazione e ai limiti della variante, senza che il giudice ne riporti il testo.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  La disposizione è stata invocata per sostenere l’illegittimità di una revoca diretta o indiretta del PUA, ma il giudice ha escluso che vi fosse stata una revoca imputabile al Comune.

• art. 1 l. 241/1990

  Richiamato con riferimento ai principi di buon andamento, economicità, efficacia, collaborazione e buona fede dell’azione amministrativa; il giudice ha escluso la violazione di tali doveri.

• art. 41 Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea

  Invocato a sostegno del diritto a una buona amministrazione e della tutela dell’affidamento, senza riconoscimento di una lesione nella fattispecie concreta.

• art. 97 Cost.

  Richiamato in relazione ai principi di buon andamento e imparzialità dell’amministrazione, ritenuti non violati.

Massime di principio

• La mera pendenza di un procedimento volto all’approvazione di una variante a un piano urbanistico attuativo, anche se prolungato e accompagnato da un’istruttoria favorevole, non genera di per sé un legittimo affidamento del privato sull’esito positivo, quando la domanda riguarda un interesse pretensivo soggetto all’ampia discrezionalità dell’amministrazione nella pianificazione del territorio.
• La tutela dell’affidamento derivante da una convenzione urbanistica può assumere rilievo, in linea generale, rispetto a posizioni di vantaggio connesse a interessi oppositivi già consolidati, ma non consente al giudice di sostituirsi all’amministrazione nelle valutazioni pianificatorie relative a un nuovo progetto o a una modifica sostanziale richiesta dal privato.
• Una deliberazione comunale di indirizzo favorevole allo sviluppo di determinate attività in un’area non equivale all’approvazione anticipata di una successiva variante urbanistica e non impedisce al Comune di compiere una diversa valutazione, purché sorretta da istruttoria e motivazione coerenti.
• È legittimo il diniego di una variante a un PUA quando l’amministrazione dimostri, mediante un’istruttoria approfondita, che la modifica concentra rilevanti volumetrie e superfici in pochi lotti, altera in modo irreversibile l’assetto originario, privilegia una funzione incompatibile con la programmazione urbanistica e integra una variazione significativa ed essenziale implicante un nuovo esercizio della potestà pianificatoria.
• La mancata sottoscrizione di una convenzione urbanistica dopo la scadenza del regime transitorio previsto dalla legge regionale non è imputabile al Comune come revoca o ritardo illegittimo se deriva dalla scadenza normativa e dalla scelta autonoma del privato di non aderire più all’assetto urbanistico originario.
• In mancanza dell’illegittimità dell’atto, della lesione di un affidamento qualificato e di una condotta amministrativa contraria a buona fede, non sussistono i presupposti per il risarcimento né in forma specifica né per equivalente.

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