Cassazione Civile, Ordinanza n. 22144/2023 del 24/07/2023

Esito

La controversia

Gli eredi del proprietario originario avevano convenuto il comune davanti al tribunale ordinario chiedendo il risarcimento dei danni per asserito inadempimento di un contratto di permuta stipulato nel 2006 tra il loro dante causa e l’ente locale. Secondo la ricostruzione attorea, il privato aveva ceduto al comune una porzione di terreno affinché fosse destinata alla costruzione di una scuola; in cambio il comune si era obbligato a trasferire due terreni edificabili, a realizzare una strada di accesso al fondo rimasto al cedente, a garantire adeguate reti di servizi e il deflusso delle acque reflue. Gli attori lamentavano che il comune non avesse esattamente adempiuto, non avendo realizzato un adeguato collegamento stradale e avendo inoltre parzialmente occupato con opere stabili il fondo rimasto in proprietà del privato. Deducevano anche che l’ente avesse ammesso l’inadempimento e avviato trattative transattive poi rimaste senza esito. Il ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione era proposto per ottenere l’affermazione della giurisdizione del giudice ordinario, sostenendosi che non vi fosse materia di giurisdizione esclusiva amministrativa, che il contratto non fosse un accordo sostitutivo di provvedimento amministrativo, né una convenzione urbanistica o una cessione volontaria sostitutiva di procedura espropriativa. Il comune resisteva chiedendo invece la dichiarazione della giurisdizione del giudice amministrativo.

La decisione

La Corte ha dichiarato la giurisdizione del giudice amministrativo. Ha ritenuto che il contratto di permuta fosse stato preceduto da atti comunali di variazione del piano regolatore, da una delibera sull’edificazione della scuola e dal rigetto di una richiesta di variante urbanistica del privato; tali elementi mostrano che l’operazione non era un’attività privata dell’ente, ma un’attività amministrativa di diritto privato finalizzata al governo del territorio e all’assolvimento di compiti istituzionali. La permuta è stata qualificata come contratto alternativo a un provvedimento di espropriazione e, quindi, come accordo integrativo o sostitutivo di provvedimento amministrativo rientrante nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 133 c.p.a. Le spese del giudizio di legittimità sono state rimesse al giudice del merito.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104

  "formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento amministrativo"

  La Corte lo applica per ricondurre la controversia alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ritenendo la permuta un accordo sostitutivo di provvedimento amministrativo.

• sentenza Corte cost. n. 204/2004

  Richiamata come base del criterio distintivo tra esercizio di pubblico potere mediante strumenti privatistici e attività meramente privatistica dell’amministrazione.

Massime di principio

• Quando un ente pubblico conclude con un privato un contratto funzionalmente sostitutivo di un possibile provvedimento ablatorio o comunque finalizzato al perseguimento di un interesse pubblico istituzionale, la controversia sulla formazione, esecuzione o inadempimento dell’accordo rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
• La qualificazione della vicenda non dipende dalla sola forma contrattuale, ma dalla funzione concreta dell’operazione e dal contesto provvedimentale che la precede: delibere urbanistiche, atti di pianificazione o dinieghi amministrativi possono rivelare l’esercizio di pubblico potere.
• Le domande risarcitorie fondate sull’inadempimento di un accordo sostitutivo o integrativo di provvedimento amministrativo seguono la giurisdizione attratta dalla fase pubblicistica dell’operazione, anche se il petitum è formulato in termini di responsabilità contrattuale.
• Per distinguere l’attività privata dell’amministrazione dall’attività amministrativa di diritto privato occorre verificare se l’ente stia semplicemente gestendo il proprio patrimonio oppure stia perseguendo finalità istituzionali di governo del territorio o analoghe funzioni pubbliche.

Come è indicizzato