Cassazione Civile, Sentenza n. 35056/2023 del 14/12/2023

Esito

La controversia

Il ricorrente chiedeva il risarcimento del danno per la sospensione illegittima dell'esercizio dell'attività libero-professionale intramuraria (intramoenia) nel periodo da ottobre 1997 a settembre 2007, attività precedentemente avviata in via sperimentale; la ASL aveva sospeso/retrat tato tale attività e non aveva riattivato le condizioni logistiche/organizzative per consentirne lo svolgimento.

La decisione

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso, cassando la sentenza della Corte d'Appello di Roma che aveva escluso l'esistenza di un diritto soggettivo del dirigente medico all'esercizio dell'intramoenia. Ha enunciato il principio di diritto secondo cui il dirigente medico assunto a tempo indeterminato in regime di esclusività è titolare di un diritto soggettivo allo svolgimento dell'attività libero-professionale intramuraria e che l'azienda sanitaria è obbligata ad adottare tempestivamente le iniziative necessarie per rendere disponibili le condizioni (spazi, moduli organizzativi, convenzioni) per l'esercizio di tale attività; l'inadempimento ingiustificato legittima la richiesta di risarcimento del danno. La causa è stata rinviata alla Corte territoriale in diversa composizione per nuovo esame e regolamento delle spese.

Norme richiamate

• d.lgs. n. 502/1992, art. 15-quinquies (introdotto dal d.lgs. n. 229/1999)

  Il rapporto di lavoro esclusivo dei dirigenti sanitari comporta la totale disponibilità... Il rapporto di lavoro esclusivo comporta l'esercizio dell'attività professionale nelle seguenti tipologie: a) il diritto all'esercizio di attività libero professionale individuale, al di fuori dell'impegno di servizio, nell'ambito delle strutture aziendali individuate dal direttore generale... 3. ... l'attività libero-professionale non può comportare, per ciascun dipendente, un volume di prestazioni superiore a quella assicurato per i compiti istituzionali.

  La Corte interpreta l'articolo come fonte di un diritto collegato all'opzione per il rapporto di lavoro esclusivo: l'opzione comporta contemporaneamente obblighi di disponibilità e il diritto a svolgere intramoenia nelle strutture aziendali individuate, con limiti volumi/precedenza dell'attività istituzionale.

• Legge n. 412/1991, art. 4, comma 7

  "L’esercizio dell’attività libero-professionale dei medici dipendenti del Servizio sanitario nazionale è compatibile col rapporto unico d’impiego, purché espletato fuori dall’orario di lavoro all’interno delle strutture sanitarie o all’esterno delle stesse..."

  Fondamento normativo che riconosce la compatibilità dell'intramoenia con il rapporto di lavoro pubblico e giustifica il diritto del medico a svolgere libera professione nella struttura pubblica fuori dall'orario di servizio.

• Legge 23 dicembre 1998, n. 448, art. 72, comma 11

  "...Il direttore generale, fino alla realizzazione di proprie idonee strutture e spazi distinti per l’esercizio dell’attività libero professionale intramuraria..., è tenuto ad assumere le specifiche iniziative per reperire fuori dall’azienda spazi sostitutivi..., nonché ad autorizzare l’utilizzazione di studi professionali privati... L'inosservanza ... costituisce causa impeditiva per il rinnovo dell’incarico e, nei casi più gravi, motivazione per la revoca dell’incarico di direttore generale."

  Attribuisce obblighi puntuali al direttore generale e sanzioni amministrative per il mancato adempimento, indicando che la mancata attivazione non è mera discrezionalità bensì responsabilità produttiva di conseguenze.

• Legge n. 120/2007, art. 1

  "Le Regioni devono predisporre le strutture necessarie... consentendo, in mancanza e nelle more della loro realizzazione o individuazione, di reperire spazi sostitutivi..."

  Conferma l'obbligo a livello regionale e i criteri organizzativi per assicurare il corretto esercizio dell'intramoenia; rafforza l'oggettiva esigenza di predisporre modalità attuative non onerose per la finanza pubblica.

• d.lgs. n. 502/1992, art. 15-duodecies (introdotto dal d.lgs. n. 254/2000)

  Le regioni provvedono, entro il 31 dicembre 2000, alla definizione di un programma di realizzazione di strutture sanitarie per l'attività libero-professionale intramuraria... In caso di ritardo ingiustificato ... la regione vi provvede tramite commissari ad acta.

  Impone un obbligo programmatorio regionale e prevede lo strumento del commissario ad acta per rimuovere l'inadempimento, segnalando la natura vincolata e non puramente discrezionale dell'attivazione delle strutture.

• CCNL dirigenza sanitaria (art. 54 e art. 56, contratti successivi al 1998/2000)

  Art. 54 comma 2: "l’azienda - fino alla realizzazione di proprie idonee strutture ... - deve intraprendere tutte le iniziative previste ... per consentire ai dirigenti l’esercizio della libera professione intramuraria..." Art. 56: disciplina l'utilizzo di studi professionali privati o strutture non accreditate sino alla realizzazione degli spazi aziendali.

  La contrattazione collettiva conferma e dettaglia gli obblighi aziendali, disciplinando modalità transitorie (convenzioni, riscossione, limiti percentuali) e rafforzando il carattere vincolante degli adempimenti organizzativi.

• D.P.C.M. 27 marzo 2000, art. 5 (Atto di indirizzo e coordinamento)

  I direttori generali ... adottano un apposito atto aziendale per definire le modalità organizzative dell'attività libero-professionale ... devono essere individuate proprie idonee strutture e spazi separati e distinti... fino alla realizzazione vanno individuati, fuori dall'azienda, spazi sostitutivi...

  Stabilisce il dovere di dotarsi di un atto aziendale organizzativo e la priorità di individuare spazi idonei, confermando che l'adozione di misure organizzative è obbligatoria.

• Corte Costituzionale, sentenza n. 54/2015

  Ha qualificato la posizione giuridica dei dirigenti medici in regime di esclusività come vero e proprio diritto soggettivo all'esercizio dell'attività libero-professionale intramuraria, richiamando il quadro normativo storico e la necessità di predisporre spazi e strumenti organizzativi.

• Cass. S.U. n. 13533/2001

  Richiamata come principio di riparto degli oneri di allegazione e prova nelle azioni risarcitorie del pubblico impiego: il giudice territoriale dovrà applicare tale principio nell'accertare fatti, inadempimenti e nesso causale.

Massime di principio

• Il dirigente medico assunto con rapporto di lavoro esclusivo ha un diritto soggettivo all'esercizio dell'attività libero-professionale intramuraria; non si tratta di una mera facoltà discrezionale dell'azienda.
• Le aziende sanitarie hanno l'obbligo di adottare tempestivamente iniziative organizzative (spazi, atti aziendali, convenzioni, procedure di prenotazione e riscossione) per rendere possibile l'intramoenia; la discrezionalità è limitata alla scelta di come e dove reperire gli spazi, non all'opportunità stessa di attivarli.
• Il mancato e ingiustificato adempimento dell'azienda legittima la richiesta di risarcimento del danno da parte del dirigente: la responsabilità può essere accertata e sanzionata anche con effetti sulla revoca/rinnovo dell'incarico dirigenziale.
• In caso di controversia il dirigente deve documentare richieste formali, provvedimenti aziendali (delibere, atti di sospensione), e il danno subito; l'onere di prova è disciplinato dai principi di Cass. S.U. n. 13533/2001 (riparto degli oneri di allegazione e prova).
• Le norme statali e contrattuali e le sentenze costituzionali/di legittimità convergono nel ritenere l'intramoenia come strumento da regolamentare e non da negare; la soluzione amministrativa deve rispettare limiti e tempi previsti dalla legge e dai contratti collettivi.
• In pratica, per chi si trovi in situazione analoga: effettuare istanze formali all'azienda, conservare delibere/risposte, verificare il mancato adempimento rispetto ai termini normativi/contrattuali e valutare azione giudiziaria per risarcimento con richiesta di accertamento dell'inadempimento e del nesso causale.
• Eccezioni possibili: l'esercizio dell'intramoenia resta soggetto ai limiti di prevalenza dell'attività istituzionale, al controllo dei volumi di prestazione e a specifiche incompatibilità previste dalla legge/contratto; l'azienda può legittimamente organizzare la collocazione degli spazi e le modalità operative purché non neghi l'effettività del diritto.