Cassazione Civile, Ordinanza n. 31316/2022 del 24/10/2022

Esito

La controversia

La controversia nasce da tre ordinanze-ingiunzione irrogate a una persona fisica per aver emesso assegni bancari senza provvista e senza autorizzazione, in violazione della L. n. 386 del 1990. Il destinatario delle sanzioni aveva proposto opposizione, inizialmente respinta; in appello, il tribunale aveva accolto l’impugnazione, annullato le ordinanze e rideterminato le sanzioni. Il giudice di merito aveva ritenuto che, pur essendo configurabile un concorso materiale di più violazioni commesse con più azioni distinte, la reiterazione delle condotte e una presunta programmazione unitaria consentissero di applicare un meccanismo sostanzialmente unitario e di rideterminare la sanzione pecuniaria. Il Ministero ha proposto ricorso per cassazione con un unico motivo, denunciando violazione e falsa applicazione degli artt. 8 e 8-bis L. n. 689 del 1981 e degli artt. 1, 2 e 5 L. n. 386 del 1990. Sosteneva che il tribunale avesse erroneamente introdotto una forma di continuazione non prevista per gli illeciti amministrativi, poiché l’art. 8 L. n. 689/1981 riguarda solo il concorso formale, mentre nel caso di più azioni distinte non sarebbe applicabile; inoltre, la disciplina speciale sugli assegni punisce la reiterazione solo come aggravamento della sanzione, non come unificazione delle violazioni. Contestava anche il richiamo alla programmazione unitaria, ritenuto irrilevante per la sanzione pecuniaria principale.

La decisione

La Corte di cassazione ha accolto il ricorso del Ministero. Ha affermato che, in materia di sanzioni amministrative, l’istituto del cumulo giuridico di cui all’art. 8 L. n. 689/1981 si applica solo al concorso formale, cioè quando più violazioni derivano da una sola azione od omissione, mentre non si estende al concorso materiale di più azioni o omissioni, salvo l’ipotesi espressamente prevista per le violazioni in materia previdenziale e assistenziale. Ha inoltre ribadito che non è possibile applicare analogicamente l’art. 81 c.p. all’illecito amministrativo. Quanto alla disciplina speciale sull’emissione di assegni senza provvista o senza autorizzazione, la Corte ha chiarito che gli artt. 1, comma 2, 2, comma 2, e 5 L. n. 386/1990 considerano la reiterazione solo per aggravare il trattamento sanzionatorio, non per ricondurre le plurime violazioni a un’unica sanzione in presenza di una programmazione unitaria. Perciò la sentenza di appello è stata cassata con rinvio al Tribunale di Lecce in diversa composizione, anche per la regolazione delle spese.

Norme richiamate

• art. 8 L. n. 689 del 1981

  "l'istituto della continuazione in materia di violazioni amministrative si applica, in via generale, alla sola ipotesi in cui la pluralità di violazioni sia commessa con una sola azione od omissione"

  consente il cumulo giuridico solo nel concorso formale; non si applica al concorso materiale, salvo l’eccezione espressa per previdenza e assistenza obbligatorie

• art. 8-bis L. n. 689 del 1981

  richiamato dal giudice di merito in tema di reiterazione degli illeciti amministrativi; la Corte ne esclude l’utilizzo per unificare le plurime emissioni di assegni

• art. 81 c.p.

  non è applicabile in via analogica agli illeciti amministrativi per la diversità strutturale tra illecito penale e illecito amministrativo

• art. 1 L. n. 386 del 1990

  la disciplina speciale sull’emissione di assegno senza autorizzazione prevede, al comma 2, un aggravamento sanzionatorio per la reiterazione, non una continuazione

• art. 2 L. n. 386 del 1990

  la disciplina speciale sull’emissione di assegno senza provvista prevede, al comma 2, un aggravamento sanzionatorio per la reiterazione, non una continuazione

• art. 5 L. n. 386 del 1990

  regola le plurime emissioni di assegni senza autorizzazione o senza provvista ai soli fini dell’aggravamento del trattamento sanzionatorio

Massime di principio

• In materia di sanzioni amministrative, il cumulo giuridico ex art. 8 L. n. 689/1981 opera solo quando più violazioni derivano da un’unica azione od omissione; se le violazioni sono commesse con condotte distinte, il meccanismo non è applicabile, salvo espressa previsione di legge.
• L’istituto della continuazione di matrice penalistica non è estensibile in via analogica all’illecito amministrativo.
• La disciplina speciale che contempla la reiterazione di violazioni amministrative non comporta, di regola, l’unificazione delle condotte in un’unica sanzione, ma solo un aggravamento del trattamento sanzionatorio.
• La valutazione di una eventuale programmazione unitaria delle condotte non può, di per sé, sostituire il presupposto normativo richiesto per applicare il cumulo giuridico nelle sanzioni amministrative.

Come è indicizzato