Ordinanza n. 2477/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

I ricorrenti, vice procuratori onorari, hanno chiesto l'accertamento della violazione delle clausole 4 degli accordi quadro sul lavoro a tempo parziale e a tempo determinato, nonché il riconoscimento, pro rata temporis e in comparazione con lavoratori a tempo pieno e indeterminato, di adeguamenti del trattamento economico, normativo e previdenziale, inclusi retribuzione, ferie, malattia, congedi, aspettativa e contribuzione previdenziale. Il TAR aveva ritenuto in parte improcedibili le domande per sopravvenuta disciplina legislativa e, nel merito, aveva escluso l'assimilabilità dei magistrati onorari ai magistrati professionali. In appello è stata censurata, anzitutto, la declaratoria di improcedibilità, sostenendo che l'art. 29 del d.lgs. n. 116/2017, come modificato dalla l. n. 234/2021, imponendo ai magistrati onorari stabilizzati la rinuncia a ogni pretesa relativa al rapporto pregresso, avrebbe leso il diritto di difesa, il giusto processo, la tutela giurisdizionale effettiva e la parità delle parti. Sono stati inoltre dedotti la violazione della disciplina eurounitaria sul lavoro a tempo determinato e parziale, del diritto alle ferie annuali retribuite e dei principi in materia di abuso nella successione dei rapporti a termine, con richiesta, ove necessario, di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia o di proposizione della questione di legittimità costituzionale. Il Consiglio di Stato aveva già accolto con sentenza parziale il motivo relativo all'improcedibilità, rilevando che il TAR non aveva verificato concretamente se la normativa sopravvenuta rendesse effettivamente inutile la prosecuzione del giudizio. Ha poi distinto le posizioni: una ricorrente era cessata nel 2014, prima della nuova disciplina; due erano cessate dopo il 15 luglio 2017 senza percepire l'indennità sostitutiva; quattro erano state stabilizzate e, per effetto dell'art. 29, comma 5, avevano subito la rinuncia legislativamente prevista alle pretese pregresse. Solo rispetto a queste ultime è stata ritenuta rilevante la questione costituzionale.

La decisione

Il Consiglio di Stato, con ordinanza non definitiva, ha ritenuto rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 29, comma 5, del d.lgs. n. 116/2017, come sostituito dall'art. 1, comma 629, lett. a), della l. n. 234/2021, nella parte in cui stabilisce che la domanda di partecipazione alle procedure valutative per la conferma dei magistrati onorari comporta la rinuncia a ogni ulteriore pretesa derivante dal rapporto onorario pregresso. La rilevanza deriva dal fatto che, per i ricorrenti stabilizzati, la norma determina sia la rinuncia sostanziale ai diritti pregressi sia l'impossibilità processuale di coltivare le relative domande, con possibile declaratoria di improcedibilità. La non manifesta infondatezza è stata ravvisata in relazione agli artt. 24 e 111 Cost., poiché la disposizione imporrebbe una rinuncia preventiva, generalizzata e legislativamente condizionata all'accesso alla stabilizzazione, comprimendo il diritto di azione e alterando la parità tra la parte privata e il Ministero. È stato altresì prospettato il contrasto con l'art. 117, primo comma, Cost., in relazione all'art. 47 CDFUE e all'art. 6, paragrafo 1, CEDU, per la possibile lesione del diritto a un ricorso effettivo e a un equo processo. Il Collegio ha considerato non sufficiente a superare i dubbi la finalità organizzativa della stabilizzazione, rilevando l'assenza di una correlazione proporzionale tra le pretese sacrificate e il beneficio ottenuto. Ha inoltre valorizzato la sentenza CGUE Pelavi del 4 settembre 2025, secondo cui la stabilizzazione o altra misura volta a sanzionare l'abusivo ricorso a rapporti a termine non può essere subordinata alla rinuncia a diritti derivanti dal diritto dell'Unione, incluso il diritto alle ferie retribuite; tale pronuncia, tuttavia, non esaurisce tutte le pretese oggetto del giudizio. Il Consiglio di Stato ha quindi sospeso il giudizio, ordinato la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale e disposto le notifiche previste dall'art. 23 della l. n. 87/1953. Il termine per la riassunzione decorrerà dalla pubblicazione in Gazzetta Ufficiale della pronuncia della Corte costituzionale.

Norme richiamate

• art. 29, comma 5, d.lgs. 116/2017, come sostituito dall'art. 1, comma 629, lett. a), l. 234/2021

  La domanda di partecipazione alle procedure valutative di cui al comma 3 comporta rinuncia ad ogni ulteriore pretesa di qualsivoglia natura conseguente al rapporto onorario pregresso, salvo il diritto all'indennità di cui al comma 2 in caso di mancata conferma.

  La disposizione produce, per il magistrato onorario stabilizzato, una rinuncia ex lege alle pretese derivanti dal rapporto pregresso; la sua compatibilità con il diritto di difesa, il giusto processo e il diritto a un ricorso effettivo è ritenuta dubbia.

• art. 29, comma 2, d.lgs. 116/2017, come sostituito dall'art. 1, comma 629, lett. a), l. 234/2021

  La percezione dell'indennità comporta rinuncia ad ogni ulteriore pretesa di qualsivoglia natura conseguente al rapporto onorario cessato.

  La rinuncia alle pretese pregresse è collegata alla percezione dell'indennità sostitutiva per i magistrati onorari non confermati; tale previsione non è stata sottoposta a scrutinio costituzionale nella presente ordinanza.

• art. 24 Cost.

  È parametro del diritto di difesa e di accesso alla tutela giurisdizionale; la norma censurata potrebbe comprimerlo imponendo una rinuncia preventiva e generalizzata alle pretese pregresse.

• art. 111 Cost.

  È parametro del giusto processo e della parità delle parti; la disciplina censurata potrebbe alterare l'equilibrio processuale a vantaggio della parte pubblica.

• art. 117, comma 1, Cost.

  È evocato in relazione agli obblighi derivanti dall'art. 47 CDFUE e dall'art. 6, paragrafo 1, CEDU.

• art. 47 CDFUE

  Tutela il diritto a un ricorso effettivo e a un giudice imparziale; il Collegio dubita che sia compatibile con tale garanzia una rinuncia legislativamente imposta come condizione della stabilizzazione.

• art. 6, paragrafo 1, CEDU

  È richiamato quale parametro del diritto a un equo processo.

• art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Il giudice dichiara, anche d’ufficio, il ricorso (…) improcedibile quando nel corso del giudizio sopravviene il difetto di interesse delle parti alla decisione.

  L'improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse richiede un assetto di interessi che renda inutile la prosecuzione del giudizio e impossibile il conseguimento del bene della vita; nel caso esaminato tale impossibilità dipendeva dalla norma censurata e non poteva essere data per scontata senza esaminarne la compatibilità costituzionale ed eurounitaria.

• art. 23 l. 87/1953

  Costituisce la base normativa per la sospensione del giudizio e la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.

• clausola 4 dell'Accordo quadro sul lavoro a tempo parziale, allegato alla direttiva 97/81/CE

  Per quanto riguarda le condizioni di impiego, i lavoratori a tempo parziale non possono essere trattati in modo meno favorevole dei lavoratori a tempo pieno comparabili per il solo fatto di avere un contratto o rapporto di lavoro a tempo parziale, a meno che non sussistano ragioni oggettive. Se del caso, si applicherà il principio del pro rata temporis.

  È invocata dai magistrati onorari per contestare il trattamento meno favorevole rispetto ai lavoratori a tempo pieno comparabili.

• clausole 4 e 5 dell'Accordo quadro sul lavoro a tempo determinato, allegato alla direttiva 1999/70/CE

  Per quanto riguarda le condizioni di impiego, i lavoratori a tempo determinato non possono essere trattati in modo meno favorevole dei lavoratori a tempo indeterminato comparabili per il solo fatto di avere un contratto o rapporto di lavoro a tempo determinato, a meno che non sussistano ragioni oggettive. Se del caso, si applicherà il principio del pro rata temporis.

  Sono invocate per il divieto di discriminazione dei lavoratori a termine e per l'obbligo di prevedere misure effettive contro l'abuso nella successione dei rapporti a tempo determinato.

• art. 7 direttiva 2003/88/CE

  Gli Stati membri prendono le misure necessarie affinché ogni lavoratore benefici di ferie annuali retribuite di almeno 4 settimane.

  La Corte di giustizia, nel caso Pelavi richiamato dal Collegio, ha riconosciuto il carattere imperativo e incondizionato del diritto alle ferie annuali retribuite e ha escluso che la stabilizzazione possa essere subordinata alla rinuncia a tale diritto.

• art. 31, paragrafo 2, CDFUE

  Riconosce il diritto a un periodo annuale di ferie retribuite; secondo la giurisprudenza CGUE richiamata, tale diritto è direttamente invocabile e non può essere sacrificato quale condizione della stabilizzazione.

• art. 267 TFUE

  È richiamato quale base del possibile rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia; il Collegio ha preferito rimettere l'unitaria questione alla Corte costituzionale.

Massime di principio

• Una disposizione legislativa che condizioni l'accesso o la partecipazione a una procedura di stabilizzazione alla rinuncia preventiva, generalizzata e automatica a tutte le pretese derivanti dal rapporto di lavoro pregresso può sollevare una questione rilevante e non manifestamente infondata di compatibilità con il diritto di difesa, il giusto processo, la parità delle parti e il diritto a un ricorso effettivo, soprattutto quando la rinuncia incide su giudizi già pendenti.
• La sopravvenuta disciplina legislativa non determina automaticamente l'improcedibilità del ricorso per carenza di interesse: il giudice deve verificare se essa renda effettivamente impossibile conseguire il bene della vita richiesto e, quando tale impossibilità dipenda dalla validità costituzionale o dalla compatibilità eurounitaria della disciplina, deve motivare specificamente su rilevanza e non manifesta infondatezza delle relative questioni.
• La stabilizzazione o altra misura diretta a sanzionare l'abusivo ricorso a una successione di rapporti di lavoro a tempo determinato non può essere subordinata alla rinuncia a diritti conferiti dal diritto dell'Unione, incluso il diritto alle ferie annuali retribuite.
• La comparabilità tra magistrati onorari e magistrati professionali deve essere valutata in relazione alla specifica tutela richiesta: differenze nelle modalità di accesso e nelle funzioni possono giustificare differenze organizzative o di carriera, ma non escludono necessariamente ogni tutela lavoristica prevista dal diritto dell'Unione.
• Quando una disciplina nazionale produce l'effetto di favorire la parte pubblica in un giudizio pendente, impedendo al privato di ottenere una decisione sulle pretese pregresse mediante una rinuncia imposta ex lege, il giudice può ravvisare un dubbio di contrasto con i principi di effettività della tutela giurisdizionale e di parità processuale.

Come è indicizzato