Ordinanza n. 1072/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

L’impresa concessionaria e gestore di un impianto funiviario aveva impugnato il provvedimento con cui l’AGCOM, ai sensi del d.lgs. n. 33/2016, aveva imposto di concedere a un operatore di rete l’accesso all’infrastruttura fisica del sito, per l’ammodernamento e l’ampliamento di una rete di comunicazione elettronica ad alta velocità. Nel giudizio di primo grado erano stati dedotti l’insussistenza dei presupposti di applicazione del d.lgs. n. 33/2016, la violazione dei principi di trasparenza e contraddittorio e lo sviamento. Con motivi aggiunti era stata contestata anche la valutazione dell’AGCOM relativa alla necessità dell’impianto per garantire la copertura della rete e le chiamate di emergenza. In appello l’impresa ha censurato la sentenza del TAR nella parte in cui aveva ritenuto applicabile la disciplina anche a un soggetto esercente un’attività di trasporto non qualificabile come servizio pubblico, sostenendo che l’obbligo di accesso dovesse gravare esclusivamente sulle imprese esercenti un servizio pubblico. La questione dipende dalla qualificazione dell’attività di trasporto a fune esercitata dall’impresa alla luce della normativa regionale veneta: secondo l’appellante, tale attività non costituirebbe servizio pubblico, pur essendo sottoposta a controllo pubblico e a obblighi conformati all’interesse generale.

La decisione

Il Consiglio di Stato non ha definito l’appello nel merito. Ha ritenuto che gli artt. 2 e 3 della direttiva 2014/61/UE, anche in combinato disposto con l’art. 57, comma 4, della direttiva 2018/1972/UE, presentino una questione interpretativa decisiva per stabilire se il diritto di accesso all’infrastruttura fisica possa essere esercitato soltanto nei confronti di imprese che svolgono un’attività di trasporto qualificabile come servizio pubblico oppure anche nei confronti di imprese che svolgono un’attività di trasporto non qualificabile come servizio pubblico. Il Collegio ha evidenziato che il dato letterale degli artt. 2 e 3 della direttiva 2014/61/UE non introduce espressamente il requisito del servizio pubblico e che un’interpretazione restrittiva, desunta soltanto da alcuni considerando, potrebbe limitare l’effetto utile della disciplina europea. Ha tuttavia ritenuto giustificato il rinvio, in ragione della pendenza della controversia davanti al giudice di ultimo grado, dell’assenza di precedenti specifici della Corte di giustizia e dei dubbi derivanti dal tenore di alcuni considerando. Il quesito è stato rinviato alla Corte di giustizia dell’Unione europea; il processo è stato sospeso ai sensi dell’art. 79, comma 1, c.p.a.; ogni ulteriore pronuncia, comprese le spese, è stata riservata alla sentenza definitiva.

Norme richiamate

• artt. 2 e 3 direttiva 2014/61/UE

  Se ... il diritto di accesso all’infrastruttura fisica può esercitarsi solo nei confronti delle imprese che esercitano un’attività di trasporto qualificabile come servizio pubblico o ... anche nei confronti delle imprese che esercitano un’attività di trasporto non qualificabile come servizio pubblico.

  Il Collegio prospetta che il tenore letterale della disciplina non preveda espressamente il requisito del servizio pubblico e che la finalità della direttiva sia favorire l’uso condiviso delle infrastrutture fisiche esistenti e ridurre i costi di installazione delle reti ad alta velocità.

• art. 57, comma 4, direttiva 2018/1972/UE

  Gli Stati membri ... provvedono affinché gli operatori abbiano il diritto di accedere a qualsiasi infrastruttura fisica controllata da autorità pubbliche ...

  La disposizione richiede che l’infrastruttura sia controllata da autorità pubbliche, senza prevedere espressamente che essa sia destinata all’esercizio di un servizio pubblico.

• art. 2, comma 1, lett. c), d.lgs. 33/2016

  Gestore di infrastruttura fisica: un’impresa ovvero un ente pubblico o organismo di diritto pubblico che fornisce un’infrastruttura fisica destinata alla prestazione di ... servizi di trasporto, compresi ferrovie, strade, porti e aeroporti.

  La definizione nazionale include le infrastrutture destinate ai servizi di trasporto e costituisce la base della controversia sull’applicabilità dell’obbligo di accesso a un’impresa privata esercente trasporto a fune.

• art. 3, comma 2, d.lgs. 33/2016

  I gestori di infrastrutture fisiche e gli operatori di rete hanno l’obbligo di concedere l’accesso ... nel rispetto dei principi di trasparenza, non discriminatorietà, equità e ragionevolezza.

  Prevede l’obbligo di accesso all’infrastruttura fisica, salvo le eccezioni stabilite dalla legge, per l’installazione di elementi di reti di comunicazione elettronica ad alta velocità.

• art. 9, commi 2 e 3, d.lgs. 33/2016

  L’Autorità ... adotta una decisione vincolante per risolvere la controversia ... nel pieno rispetto del principio di proporzionalità.

  Attribuisce all’AGCOM il potere di adottare una decisione vincolante sulle controversie relative all’accesso, anche quanto a termini, condizioni e prezzo.

• art. 79, comma 1, c.p.a.

  In attesa della pronuncia della Corte di giustizia, il collegio dispone ... la sospensione del presente processo.

  Costituisce la base processuale della sospensione del giudizio in pendenza del rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia.

Massime di principio

• Quando la definizione normativa europea di operatore o gestore di infrastruttura fisica ricomprende le infrastrutture destinate ai servizi di trasporto senza menzionare espressamente la natura pubblica del servizio, il requisito del servizio pubblico non può essere introdotto mediante il solo richiamo a considerazioni della direttiva, salvo che l’interpretazione complessiva del diritto dell’Unione lo renda necessario.
• I considerando di una direttiva dell’Unione hanno valore interpretativo, ma non possono derogare alle disposizioni precettive né essere utilizzati per interpretarle in senso manifestamente contrario al loro tenore letterale.
• L’obbligo di accesso alle infrastrutture fisiche previsto dalla direttiva 2014/61/UE deve essere interpretato alla luce della finalità di promuovere l’uso condiviso delle infrastrutture esistenti e di ridurre i costi e gli ostacoli all’installazione di reti di comunicazione elettronica ad alta velocità.
• È rilevante ai fini del rinvio pregiudiziale la questione interpretativa europea dalla cui soluzione dipende la qualificazione del soggetto obbligato a concedere l’accesso e, quindi, l’applicabilità della disciplina sostanziale alla controversia principale.
• La pendenza della controversia davanti al giudice nazionale di ultimo grado, l’assenza di precedenti specifici della Corte di giustizia e l’esistenza di un dubbio interpretativo non meramente ipotetico giustificano il rinvio pregiudiziale quando la risposta della Corte europea è decisiva per la definizione dell’appello.

Come è indicizzato