Cassazione Civile, Ordinanza n. 01128/2025 del 16/01/2025

Esito

La controversia

La controversia nasce da un appalto affidato da un comune a una società per interventi di puntellamento e messa in sicurezza di edifici danneggiati dal sisma del 6 aprile 2009. L'appaltatrice, avendo eseguito anche opere aggiuntive asseritamente disposte in corso d'opera e avendo lamentato maggiori difficoltà esecutive con incremento dei prezzi, otteneva un decreto ingiuntivo per euro 251.505,30, poi opposto dall'ente e revocato. In appello la società sosteneva che la normativa emergenziale per il sisma avesse derogato alle regole ordinarie sugli appalti pubblici, consentendo al direttore dei lavori di autorizzare varianti e di vincolare il comune; inoltre assumeva che la documentazione proveniente dal direttore dei lavori e una nota dell'ufficio del vice-commissario integrassero un'autorizzazione, anche postuma, delle lavorazioni extra e dell'aumento di prezzo. Nel ricorso per cassazione deduceva due motivi di violazione di legge: 1) errata applicazione dell'ordinanza di protezione civile n. 3753/2009 e, conseguentemente, degli artt. 132 d.lgs. 163/2006 e 119 r.d. 827/1924; 2) violazione della legge sui lavori pubblici del 1865, assumendo che in caso di assoluta urgenza il direttore dei lavori potesse ordinare le varianti, senza necessità di approvazione del committente, e ribadendo la rilevanza della disciplina emergenziale.

La decisione

La Corte di cassazione ha respinto il ricorso. Ha ritenuto infondati entrambi i motivi, osservando che la deroga emergenziale invocata non operava automaticamente per il solo stato di somma urgenza, ma richiedeva un provvedimento del Commissario delegato adottato nel rispetto dei principi generali dell'ordinamento; nel caso concreto, invece, le varianti erano state richieste o ordinate dal direttore dei lavori, soggetto privo di potere di vincolare la stazione appaltante in assenza delle forme previste dalla legge. La Corte ha inoltre rilevato che le modifiche dedotte riguardavano sia varianti in corso d'opera sia un aumento dei prezzi contrattuali, profili che richiedevano comunque specifici presupposti e atti approvativi. Ha quindi confermato la condanna dell'appaltatrice alle spese di lite e ha dato atto dei presupposti per il raddoppio del contributo unificato.

Norme richiamate

• O.P.C.M. n. 3753/2009

  la deroga alle norme ordinarie sugli appalti pubblici non discende dal mero stato di urgenza, ma richiede un provvedimento del Commissario delegato nel rispetto dei principi generali dell'ordinamento; non basta l'iniziativa del direttore dei lavori.

• O.P.C.M. n. 3761/2009

  richiamata dalla ricorrente quale fonte della disciplina emergenziale, ma non ritenuta idonea a giustificare il vincolo contrattuale preteso senza il formale atto autorizzativo competente.

• art. 132 d.lgs. n. 163/2006

  le varianti in corso d'opera, in assenza di deroga effettiva e di idoneo atto autorizzativo, devono rispettare la disciplina ordinaria sugli appalti pubblici.

• art. 119 r.d. n. 827/1924

  non è superato dalla sola iniziativa del direttore dei lavori; i rapporti con la stazione appaltante richiedono le forme e le autorizzazioni previste dall'ordinamento.

• artt. 16 e 17 r.d. n. 2440/1923

  gli atti da cui derivano obbligazioni per la pubblica amministrazione richiedono la forma scritta ad substantiam; la documentazione informale o tecnica non basta a vincolare l'ente.

• art. 134, nono comma, d.P.R. n. 554/1999

  le varianti, nei casi previsti, devono essere introdotte mediante perizia di variante approvata dall'organo competente della stazione appaltante o dal responsabile del procedimento.

• art. 342 l. n. 2448/1865

  nei casi di assoluta urgenza l'ingegnere direttore può richiedere l'esecuzione, ma deve darne immediata comunicazione all'amministrazione, che può sospendere i lavori e pagare solo le spese sostenute per quelli ordinati di urgenza; non emerge nel caso una valida autorizzazione postuma.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115/2002

  riconosciuti i presupposti per il raddoppio del contributo unificato a carico della ricorrente, ove dovuto.

Massime di principio

• Nell'appalto pubblico, la variante in corso d'opera non vincola la stazione appaltante se non è adottata dall'autorità o dall'organo competente nelle forme prescritte dalla legge o dalla disciplina emergenziale applicabile.
• La disciplina derogatoria prevista per situazioni di emergenza non opera automaticamente per il solo fatto dell'urgenza: occorre un atto espresso del soggetto individuato dalla normativa speciale e sempre nel rispetto dei principi generali dell'ordinamento.
• La documentazione tecnica del direttore dei lavori, da sola, non costituisce fonte sufficiente dell'obbligazione della pubblica amministrazione, se manca un atto negoziale scritto o una successiva ratifica dell'ente.
• Per le prestazioni aggiuntive non previste originariamente e per le pretese di aumento del corrispettivo per maggiori difficoltà esecutive, è necessario verificare specificamente la base normativa e l'esistenza del presupposto autorizzativo richiesto per ciascun diverso titolo di credito.
• Quando si deduce in cassazione una questione fattuale come l'assoluta urgenza, il ricorrente deve indicare dove e come tale questione sia stata tempestivamente trattata nei gradi di merito.

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