Sentenza n. 363/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

La controversia riguarda il rigetto, adottato dal Comune di Lipari nel 2014, di un’istanza di condono edilizio relativa ad ampliamenti e opere realizzati presso un complesso turistico-nautico-ricettivo sito entro la fascia di 150 metri dalla battigia. Gli appellanti hanno dedotto: l’erroneità della sentenza di primo grado nella parte in cui avrebbe dichiarato l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse; la violazione degli artt. 39 l. n. 724/1994 e 35 l. n. 47/1985, sostenendo la formazione del silenzio-assenso e contestando l’incidenza del vincolo di inedificabilità; la violazione degli artt. 3 e 10-bis l. n. 241/1990 per omessa considerazione della memoria partecipativa; la violazione dell’art. 15 l. reg. Sicilia n. 78/1976 e dell’art. 17 l. n. 765/1967, nonché eccesso di potere, erroneità dell’istruttoria, mancata valutazione degli atti, illogicità, ingiustizia manifesta e difetto dei presupposti, assumendo che l’area fosse stata qualificata come centro abitato o zona edificabile, che il vincolo non fosse stato recepito dallo strumento urbanistico e che le opere fossero funzionali alla diretta fruizione del mare; infine, eccesso di potere, carenza di motivazione, illogicità, ingiustizia manifesta, violazione dell’affidamento e mancata comparazione tra interesse pubblico e privato. Gli appellanti hanno valorizzato anche il decorso del tempo, l’avvenuta ultimazione e utilizzazione degli immobili, il pagamento delle oblazioni e degli oneri, i nulla osta della Soprintendenza e del Genio civile e la pretesa saturazione dell’area.

La decisione

L’appello è stato respinto. Il primo motivo è stato ritenuto infondato perché il TAR non si era arrestato alla sola improcedibilità, ma aveva comunque deciso il ricorso nel merito. Il motivo relativo al silenzio-assenso è stato respinto: la presenza di vincoli sull’area, unitamente alla tipologia degli abusi, esclude ex lege la condonabilità degli abusi maggiori e impedisce la formazione del titolo tacito. Il silenzio-assenso può formarsi solo quando l’istanza sia riconducibile al modello normativo astratto; non può invece operare in presenza di una radicale preclusione legale alla condonabilità. È stata inoltre esclusa la rilevanza della diversa giurisprudenza richiamata dagli appellanti, riferita a una fattispecie priva dell’elemento ostativo costituito dal vincolo. Il Collegio ha ribadito che gli abusi realizzati dopo il 31 dicembre 1976 entro i 150 metri dalla battigia non sono sanabili neppure se l’area è interamente edificata. L’art. 15, lett. a), l. reg. Sicilia n. 78/1976 impone un vincolo di inedificabilità assoluta, senza deroghe riferibili alla situazione urbanistica di fatto; sono ammesse soltanto opere strettamente e direttamente finalizzate alla fruizione del mare da parte della collettività e, entro limiti rigorosi, interventi su opere preesistenti. La Corte costituzionale, con sentenza n. 72/2025, ha chiarito che il divieto valeva anche per i privati fin dal 1976. Una struttura ricettiva non rientra nella nozione di opera destinata alla diretta fruizione del mare. Il nulla osta paesaggistico richiamato era comunque subordinato alla destinazione di diretta fruizione del mare e al divieto di mutamento di destinazione. È stato escluso anche il vizio procedimentale, poiché il Comune aveva comunicato il preavviso di rigetto e aveva dato conto delle controdeduzioni. Sono state respinte le censure sull’affidamento, non potendo il decorso del tempo, l’utilizzazione degli immobili, i pagamenti effettuati o i pareri acquisiti consolidare una posizione tutelabile in contrasto con un vincolo legale di inedificabilità. Nulla è stato disposto sulle spese, poiché il Comune non si è costituito.

Norme richiamate

• art. 39 l. n. 724/1994

  La disciplina del condono non consente la formazione del silenzio-assenso quando la condonabilità dell’abuso sia esclusa ex lege dalla presenza di un vincolo e dalla tipologia dell’intervento.

• art. 35 l. n. 47/1985, come modificato dall’art. 4 d.l. n. 2/1988, conv. in l. n. 68/1988

  Il meccanismo del silenzio-assenso presuppone un’istanza astrattamente riconducibile alla fattispecie legale; è escluso quando la domanda abbia a oggetto un abuso radicalmente non condonabile.

• art. 15, lett. a), l. reg. Sicilia n. 78/1976

  divieto di costruire entro i 150 metri dalla battigia

  La norma impone un vincolo di inedificabilità assoluta entro la fascia di 150 metri dalla battigia, operante anche nei confronti dei privati fin dal 1976; non rilevano l’edificazione di fatto dell’area né la mancata recezione del vincolo nello strumento urbanistico.

• art. 3 l. n. 241/1990

  Non è ravvisabile un difetto di motivazione quando l’amministrazione esponga le ragioni del rigetto e valuti le deduzioni dell’interessato.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  Il preavviso di rigetto soddisfa le garanzie partecipative quando l’amministrazione dia conto, nel provvedimento finale, delle controdeduzioni presentate.

• art. 17 l. n. 765/1967

  La perimetrazione dell’area come centro abitato o zona edificabile non può prevalere sul vincolo regionale di inedificabilità assoluta previsto per la fascia costiera.

• art. 2, comma 3, l. reg. Sicilia n. 15/1991

  La disposizione ha natura interpretativa e conferma che il divieto previsto dall’art. 15, comma 1, lett. a), l. reg. Sicilia n. 78/1976 valeva anche per le costruzioni private fin dall’entrata in vigore della norma originaria.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. n. 196/2003

  È richiamato quale base per l’oscuramento delle generalità della parte appellante.

• art. 10 Regolamento (UE) 2016/679

  È richiamato, unitamente alla disciplina nazionale sulla protezione dei dati, ai fini dell’oscuramento delle generalità.

Massime di principio

• La presenza di un vincolo sull’area, anche quando qualificato come relativo, esclude la formazione del silenzio-assenso su un’istanza di condono se, per la tipologia dell’abuso, la condonabilità è radicalmente preclusa dalla legge.
• Il silenzio-assenso può formarsi soltanto su una domanda almeno aderente al modello normativo astratto previsto dal legislatore; non può sanare una fattispecie che l’ordinamento considera in radice non condonabile.
• Il divieto di edificazione entro 150 metri dalla battigia previsto dall’art. 15, lett. a), l. reg. Sicilia n. 78/1976 opera anche per gli interventi privati realizzati dopo il 31 dicembre 1976 e non viene superato né dalla circostanza che l’area sia già edificata né dalla sua qualificazione urbanistica come centro abitato o zona edificabile.
• Nella fascia costiera soggetta al vincolo di inedificabilità sono ammesse soltanto opere strettamente e direttamente finalizzate alla fruizione collettiva del mare; una struttura ricettiva non rientra, per ciò solo, in tale categoria.
• Il preavviso di rigetto è rispettoso delle garanzie partecipative quando il provvedimento conclusivo dia conto delle controdeduzioni dell’interessato; il mero decorso del tempo e l’utilizzazione dell’immobile non fondano un affidamento tutelabile contro un vincolo legale di inedificabilità.

Come è indicizzato