Sentenza n. 1973/2026 - Milano, Sezione 1

Esito

La controversia

L'Opera Cardinal Ferrari ha impugnato il decreto regionale di approvazione delle modifiche statutarie della Fondazione Gioventù Nova – Villa Rovera Molina, sostenendo, con tre motivi, l'illegittimità dell'atto per eccesso di potere, irragionevolezza, contraddittorietà, sviamento, difetto dei presupposti, travisamento dei fatti, carenza e difetto di istruttoria e motivazione, nonché violazione del contraddittorio procedimentale, dei principi di buon andamento e correttezza dell'azione amministrativa, dell'art. 4 del regolamento regionale Lombardia n. 2/2001, dell'art. 2 del d.P.R. n. 361/2000 e degli artt. 23 e seguenti del codice civile. In particolare, la ricorrente ha lamentato di non essere stata formalmente coinvolta nel procedimento regionale e che il decreto avrebbe erroneamente valorizzato la sua mancata opposizione a una nota trasmessa per conoscenza. Ha inoltre dedotto una contraddizione tra gli atti istruttori, dai quali emergevano iniziali perplessità dell'amministrazione, e l'approvazione finale delle modifiche, nonché l'illegittima estromissione dell'Opera dalla composizione del consiglio di amministrazione della fondazione. La controversia si inseriva nel contesto della cessazione della convenzione tra i due enti, della successiva acquisizione della struttura da parte della fondazione e della modifica statutaria del 2023, che aveva ridotto i consiglieri da sette a cinque, eliminando la previsione di componenti nominati dall'Opera.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Quanto al primo motivo, ha escluso la violazione del contraddittorio procedimentale, rilevando che la modifica statutaria era stata deliberata dal consiglio di amministrazione della fondazione nel contraddittorio delle componenti presenti, tra cui un rappresentante dell'Opera, mentre nel procedimento regionale l'interlocuzione procedimentale e il correlato onere motivazionale riguardavano principalmente la fondazione istante. La mancata opposizione dell'Opera alla nota regionale, ricevuta per conoscenza, è stata considerata una mera circostanza di fatto e non la ragione sostanziale dell'approvazione. Quanto al secondo motivo, il Collegio ha escluso la contraddittorietà tra gli atti istruttori e il decreto finale, ravvisando negli approfondimenti richiesti dalla Regione la prova della serietà dell'istruttoria e ritenendo ragionevoli le sopravvenienze poste a fondamento della modifica: cessazione della collaborazione e acquisto della Villa da parte della fondazione. Quanto al terzo motivo, il TAR ha precisato che il controllo dell'autorità pubblica sulle modifiche statutarie delle fondazioni è un controllo di legittimità e vigilanza, volto a verificare il rispetto della legge, dell'atto fondativo e del vincolo di destinazione del patrimonio, non un controllo di merito, opportunità, gestione o indirizzo. Nel caso concreto, lo statuto originario del 1959 non attribuiva alcun ruolo all'Opera; la sua partecipazione alla governance era stata introdotta nel 1984 in connessione con la convenzione relativa alla gestione della casa di riposo; nel 2023 la convenzione era cessata e la fondazione aveva acquisito la proprietà della struttura. Non esisteva quindi una norma che imponesse il mantenimento senza limiti temporali della medesima composizione dell'organo amministrativo. Le modifiche sono state ritenute non contrarie a norme imperative, all'atto fondativo, all'ordine pubblico o al buon costume e funzionali alla migliore realizzazione degli scopi della fondazione. Spese compensate per la novità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• artt. 23 e ss. c.c.

  Le modifiche relative all'organizzazione e all'amministrazione della fondazione devono essere valutate anche in rapporto all'atto fondativo e agli scopi dell'ente.

• art. 25 c.c.

  Costituisce parametro del controllo pubblico sulle fondazioni anche l'atto fondativo; l'autorità può intervenire per tutelare il vincolo di destinazione del patrimonio e il perseguimento dello scopo del fondatore, senza imporre proprie modalità organizzative diverse da quelle legittimamente adottate.

• art. 2 d.P.R. 10 febbraio 2000, n. 361

  Il controllo dell'autorità pubblica sull'amministrazione delle fondazioni è configurato come controllo di legittimità e vigilanza, non come controllo di merito o di gestione.

• art. 4 regolamento regionale Lombardia 1 aprile 2001, n. 2

  La norma è richiamata quale disciplina regionale del procedimento di approvazione e iscrizione delle modifiche statutarie delle persone giuridiche private; il TAR ne ha escluso la violazione nel caso concreto.

Massime di principio

• Il controllo esercitato dall'autorità pubblica sulle modifiche statutarie delle fondazioni è un controllo di legittimità e vigilanza, finalizzato a verificare il rispetto della legge, dell'atto fondativo, degli scopi dell'ente e del vincolo di destinazione del patrimonio; non si estende alla valutazione di merito, opportunità, gestione o indirizzo dell'organizzazione interna.
• L'autorità di vigilanza non può imporre alla fondazione un determinato assetto organizzativo in luogo di quello deliberato dagli organi dell'ente, salvo che la modifica violi disposizioni normative, l'atto fondativo, gli scopi istituzionali o il vincolo di destinazione patrimoniale.
• In assenza di una specifica previsione normativa o dell'atto fondativo, non sussiste un obbligo di mantenere senza limiti temporali la composizione dell'organo amministrativo stabilita in passato; la legittimità di una diversa composizione deve essere valutata in relazione alle sopravvenienze e alla sua coerenza con lo scopo della fondazione.
• Il ruolo assunto da un soggetto nella governance di una fondazione in ragione di una convenzione o di un rapporto gestionale non si consolida necessariamente oltre la durata e la cessazione del rapporto che lo giustificava, quando siano venuti meno anche i relativi presupposti fattuali.
• Nel procedimento di approvazione di una modifica statutaria richiesta dalla fondazione, il contraddittorio procedimentale e il correlato onere motivazionale dell'amministrazione si riferiscono principalmente all'ente istante; la mancata opposizione di un soggetto informato per mera conoscenza costituisce, di per sé, una circostanza fattuale e non necessariamente il fondamento della decisione amministrativa.

Come è indicizzato