Sentenza n. 2128/2026 - Roma, Sezione 3Q

Esito

La controversia

L'associazione aveva sollecitato verifiche sul Centro trapianti di cuore dell'Ospedale Monaldi e aveva poi chiesto, ai sensi dell'art. 5, comma 2, del d.lgs. n. 33/2013, l'accesso a due documenti — il piano di adeguamento con cronoprogramma trasmesso dall'Azienda al CNT e la nota del CNT con il verbale conclusivo dell'attività di verifica — nonché a informazioni sulle difformità autorizzatorie e strutturali, sulle non conformità, sul piano di adeguamento, sulla sua recezione da parte degli enti competenti, sul modello organizzativo e sui volumi ed esiti dell'attività trapiantologica. Il CNT aveva negato l'accesso richiamando le esclusioni dell'art. 5-bis, comma 3, del d.lgs. n. 33/2013, in relazione all'art. 24, comma 1, lettere a) e c), della l. n. 241/1990, ai decreti ministeriali n. 458/1996 e n. 353/1997, nonché la necessità di non divulgare informazioni ancora oggetto di verifica e monitoraggio. In sede di ricorso sono stati dedotti la violazione e falsa applicazione della disciplina sull'accesso civico generalizzato e sulle esclusioni dall'accesso, la violazione dell'obbligo di motivazione e l'eccesso di potere per erroneità dei presupposti, difetto di istruttoria, motivazione apparente, illogicità, irrazionalità e contraddittorietà. La ricorrente ha sostenuto, in particolare, che l'attività ispettiva era ormai conclusa e che le informazioni richieste non erano riconducibili alle esclusioni invocate.

La decisione

Il TAR ha respinto la richiesta dell'Azienda Ospedaliera dei Colli di essere estromessa dal giudizio, ritenendola controinteressata in quanto potenzialmente titolare degli interessi tutelati dall'art. 5-bis, comma 2, del d.lgs. n. 33/2013. Nel merito ha distinto tra informazioni e documenti. Quanto alle informazioni richieste, ha respinto il ricorso: l'accesso civico generalizzato previsto dall'art. 5, comma 2, del d.lgs. n. 33/2013 riguarda dati e documenti ulteriori rispetto a quelli soggetti a pubblicazione obbligatoria, non informazioni non soggette a obblighi di pubblicazione. Quanto ai due documenti, ha accolto le censure. L'attività ispettiva risultava conclusa, come dimostrato dal riferimento al report conclusivo nelle deliberazioni regionale e aziendale; pertanto il richiamo alla necessità di non divulgare informazioni ancora oggetto di verifica e monitoraggio era generico e non integrava l'eccezione relativa dell'art. 5-bis, comma 1, lettera g), concernente il regolare svolgimento delle attività ispettive. Non ricorrevano neppure le esclusioni assolute richiamate dall'art. 24, comma 1, lettera a), della l. n. 241/1990: la disciplina ministeriale sull'attività ispettiva prevede il carattere assoluto dell'esclusione solo durante la fase istruttoria; una volta conclusa l'ispezione, il possibile interesse tutelabile è quello alla riservatezza dei soggetti interessati, da valutare concretamente, non un generale interesse dell'amministrazione alla segretezza. Era inoltre infondato il richiamo all'art. 24, comma 1, lettera c), della l. n. 241/1990, poiché i documenti ispettivi non erano direttamente finalizzati all'emanazione di atti di pianificazione o programmazione; la mera possibilità che abbiano fornito elementi per successive determinazioni non basta a sottrarli all'accesso. Il TAR ha quindi accolto parzialmente il ricorso e ordinato al CNT di ostendere entro trenta giorni i due documenti indicati. Le spese sono state integralmente compensate per la parziale soccombenza e la novità della questione.

Norme richiamate

• art. 5, comma 2, d.lgs. 33/2013

  dati e documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione ai sensi del presente decreto

  L'accesso civico generalizzato consente a chiunque di accedere a dati e documenti ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione obbligatoria, nel rispetto dei limiti dell'art. 5-bis; non comprende invece informazioni non soggette a obblighi di pubblicazione.

• art. 5-bis, comma 1, lettera g), d.lgs. 33/2013

  il regolare svolgimento di attività ispettive

  L'esclusione relativa può operare quando l'ostensione sia necessaria a evitare un pregiudizio concreto al regolare svolgimento di attività ispettive; non è applicabile, in assenza di una motivazione concreta, quando l'attività ispettiva sia ormai conclusa.

• art. 5-bis, comma 3, d.lgs. 33/2013

  nei casi di segreto di Stato e negli altri casi di divieti di accesso o divulgazione previsti dalla legge, ivi compresi i casi in cui l'accesso è subordinato dalla disciplina vigente al rispetto di specifiche condizioni, modalità o limiti, inclusi quelli di cui all'articolo 24, comma 1 della legge n. 241 del 1990

  Richiama le eccezioni assolute all'accesso civico generalizzato, ma la loro applicazione presuppone l'effettiva sussistenza del divieto di accesso previsto dalla legge.

• art. 24, comma 1, lettera a), l. 241/1990

  per i documenti coperti da segreto di Stato ai sensi della legge 24 ottobre 1977, n. 801, e successive modificazioni, e nei casi di segreto o di divieto di divulgazione espressamente previsti dalla legge, dal regolamento governativo di cui al comma 6 e dalle pubbliche amministrazioni ai sensi del comma 2 del presente articolo

  Non giustifica un generale diniego dopo la conclusione dell'attività ispettiva se non è individuato uno specifico segreto o divieto di divulgazione applicabile ai documenti.

• art. 24, comma 1, lettera c), l. 241/1990

  nei confronti dell'attività della pubblica amministrazione diretta all'emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, per i quali restano ferme le particolari norme che ne regolano la formazione

  L'esclusione riguarda l'attività direttamente finalizzata all'emanazione degli atti indicati e non si estende automaticamente agli atti istruttori o ispettivi che possano soltanto fornire elementi per successive attività di pianificazione o programmazione.

• art. 3, comma 2, d.m. 17 luglio 1996, n. 458

  i documenti che altre amministrazioni escludono dall'accesso e che l'Istituto detiene in quanto atti di un procedimento di propria competenza

  La disposizione non consente di applicare automaticamente l'esclusione a documenti relativi a un'attività ispettiva conclusa, in assenza di uno specifico divieto di accesso dell'altra amministrazione.

• art. 3, comma 1, lettera m), d.m. 31 luglio 1997, n. 353

  documentazione riguardante inchieste ispettive ovvero indagini sull'attività degli uffici, dei singoli dipendenti, o sull'attività di enti pubblici e privati su cui questa Amministrazione esercita forme di vigilanza. Ciò vale sia per le richieste e le indagini condotte d'ufficio sia per quelle avviate su segnalazione di privati, di organizzazioni di categoria o sindacali e similari

  L'esclusione assoluta opera durante la fase istruttoria dell'attività ispettiva; una volta conclusa l'ispezione, deve essere valutata concretamente l'eventuale esigenza di tutela della riservatezza dei soggetti interessati.

Massime di principio

• L'accesso civico generalizzato previsto dall'art. 5, comma 2, del d.lgs. n. 33/2013 riguarda dati e documenti ulteriori rispetto a quelli soggetti a pubblicazione obbligatoria; non si estende, in tale forma, a informazioni non riconducibili a dati o documenti detenuti dall'amministrazione e non soggette a obblighi di pubblicazione.
• L'eccezione relativa al regolare svolgimento delle attività ispettive richiede un pregiudizio concreto e attuale e non può essere invocata genericamente quando l'attività ispettiva sia già conclusa e sia stato formato un report finale.
• La disciplina che sottrae all'accesso la documentazione ispettiva in via assoluta durante la fase istruttoria non giustifica, dopo la conclusione dell'ispezione, un diniego fondato su un generale interesse dell'amministrazione alla segretezza; devono essere individuati e valutati concretamente gli eventuali interessi alla riservatezza dei soggetti coinvolti.
• L'esclusione dall'accesso relativa agli atti diretti all'emanazione di provvedimenti di pianificazione o programmazione non si estende agli atti ispettivi o istruttori che siano soltanto astrattamente suscettibili di fornire elementi per successive determinazioni amministrative; occorre un nesso diretto con l'attività di emanazione degli atti indicati dalla legge.
• Nel procedimento di accesso civico generalizzato, l'amministrazione deve distinguere le eccezioni assolute da quelle relative e motivare concretamente la sussistenza del limite invocato, verificando se l'ostensione determini effettivamente il pregiudizio previsto dalla legge.

Come è indicizzato