Parere n. 1811/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

La società contestava la revoca totale del contributo sostenendo che il bonifico di € 3.000, effettuato il 16 marzo 2023, non fosse riferibile all’investimento agevolato e non costituisse avvio del programma prima della domanda presentata il 17 marzo 2023. Deduceva che la fattura n. 002015 del 18 aprile 2023 non risultava ricevuta o registrata, che il bonifico privo di causale specifica era una condizione precontrattuale e un anticipo poi acquisito dalla società di leasing, e che il contratto di leasing era stato stipulato solo il 18 aprile 2023. Censurava inoltre la valutazione della documentazione, le imprecisioni della dichiarazione liberatoria, la violazione dei principi di correttezza e buona fede e di non contestazione, il difetto di motivazione e istruttoria, la mancata considerazione delle controdeduzioni e la lesione del diritto di partecipazione; invocava anche il principio di proporzionalità contro la revoca totale.

Il parere

Il ricorso è infondato e va rigettato. La Sezione ritiene provato, in base alla dichiarazione liberatoria integrata, alla sequenza documentale e soprattutto alla stessa qualificazione della società, che il pagamento di € 3.000 del 16 marzo 2023 fosse funzionalmente riferito alla fornitura agevolata e costituisse un atto di attuazione dell’investimento, anteriore alla domanda del 17 marzo 2023. La disciplina speciale attribuisce autonoma rilevanza anche ai pagamenti in acconto relativi ai beni del programma: non è necessario che il pagamento dimostri, da solo, la conclusione del contratto. La qualificazione del bonifico come condizione precontrattuale propedeutica all’investimento conferma il collegamento funzionale, pur potendo incidere sulla ricostruzione civilistica del momento di conclusione del contratto. La mancanza di una causale bancaria completa, l’assenza della fattura nei registri contabili, le imprecisioni formali della liberatoria, la diversa data di avvio indicata nella richiesta di erogazione e la stipulazione successiva del leasing non smentiscono il nucleo probatorio; la società non ha documentato una diversa causa del versamento, la sua estraneità al programma o il suo storno. Sono respinte anche le censure procedimentali: l’amministrazione ha comunicato l’avvio della revoca, consentito la presentazione di controdeduzioni e documenti e dato conto delle ragioni per cui non li ha ritenuti decisivi; non è tenuta a confutare analiticamente ogni deduzione. L’art. 10-bis della legge n. 241/1990 non si applica al procedimento di revoca avviato d’ufficio, mentre risultano rispettate le garanzie degli artt. 7, 8 e 10. Il principio di non contestazione non rende pacifica l’estraneità del pagamento per la sola mancata contestazione analitica dei documenti: l’amministrazione li ha valutati, ritenendoli non decisivi rispetto agli altri elementi. In ogni caso, accertato il fatto determinante e trattandosi di conseguenza vincolata, eventuali vizi formali non avrebbero potuto determinare un esito diverso ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2. La revoca totale non è sproporzionata: il programma è unitario e l’avvio anticipato compromette l’effetto incentivante dell’intero aiuto; la disciplina non consente di limitare la revoca alla sola quota di € 3.000 o di frazionare l’agevolazione.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 9, comma 9, decreto interministeriale 22 aprile 2022

  L’art. 9, comma 9, del decreto interministeriale 22 aprile 2022 stabilisce che il programma di investimento, unitariamente considerato, deve essere avviato successivamente alla data della domanda di accesso al contributo, a pena di revoca totale delle agevolazioni. La medesima disposizione individua quali fatti rilevanti, tra gli altri, l’assunzione di impegni giuridicamente vincolanti, l’emissione di fatture relative ai beni componenti il programma e l’effettuazione di pagamenti, anche in acconto, relativi a uno o più beni del programma.

  Il programma, considerato unitariamente, deve iniziare dopo la domanda; tra i fatti che possono segnare l’avvio rientra autonomamente il pagamento, anche in acconto, riferibile a beni del programma. L’avvio anticipato comporta la revoca totale.

• art. 23, comma 1, lettera j), decreto interministeriale 22 aprile 2022

  L’art. 9, comma 9, e l’art. 23, comma 1, lettera j), del decreto interministeriale 22 aprile 2022 collegano a tale violazione la revoca totale, in coerenza con il requisito unionale dell’effetto incentivante.

  La violazione del requisito temporale, consistente nell’avvio del programma prima della domanda, è collegata alla revoca totale dell’agevolazione.

• art. 2, punto 23, Regolamento (UE) n. 651/2014

  L’art. 2, punto 23, del Regolamento (UE) n. 651/2014 definisce l’avvio dei lavori mediante riferimento al primo impegno giuridicamente vincolante a ordinare attrezzature o a qualsiasi altro impegno che renda irreversibile l’investimento; l’art. 6 richiede che la domanda di aiuto sia presentata prima dell’avvio dei lavori relativi al progetto o all’attività.

  L’avvio dei lavori è individuato nel primo impegno vincolante o in altro impegno che renda irreversibile l’investimento; la domanda di aiuto deve precedere tale avvio, per garantire l’effetto incentivante.

• art. 6 Regolamento (UE) n. 651/2014

  L’art. 2, punto 23, del Regolamento (UE) n. 651/2014 definisce l’avvio dei lavori mediante riferimento al primo impegno giuridicamente vincolante a ordinare attrezzature o a qualsiasi altro impegno che renda irreversibile l’investimento; l’art. 6 richiede che la domanda di aiuto sia presentata prima dell’avvio dei lavori relativi al progetto o all’attività.

  La domanda di aiuto deve essere presentata prima dell’avvio del progetto o dell’attività; l’aiuto non può fungere da rimborso per un investimento già effettivamente intrapreso.

• art. 10 l. 241/1990

  Orbene, l’art. 10 della legge n. 241 del 1990 impone la valutazione delle memorie e dei documenti pertinenti, ma non impone all’Amministrazione di accogliere le tesi del privato né di riprodurre nel provvedimento una risposta analitica a ogni dettaglio della memoria. Ciò che è necessario è che la motivazione renda riconoscibile l’avvenuto esame delle deduzioni decisive e il percorso logico seguito.

  L’amministrazione deve valutare le memorie e i documenti pertinenti e rendere riconoscibile l’esame delle deduzioni decisive, ma non deve accoglierle né confutare analiticamente ogni dettaglio.

• artt. 3 e 10 l. 241/1990

  Quanto al lamentato deficit motivazionale, il parametro generale della motivazione e della valutazione delle memorie è dettato dagli artt. 3 e 10 della legge 7 agosto 1990, n. 241.

  La motivazione del provvedimento e la valutazione delle memorie sono apprezzate congiuntamente secondo i parametri degli artt. 3 e 10; nel caso concreto è sufficiente una motivazione che identifichi il pagamento, ne spieghi la funzione e dia conto della valutazione della tesi difensiva.

• artt. 7, 8 e 10 l. 241/1990

  Nel caso concreto trovano applicazione le garanzie partecipative degli artt. 7, 8 e 10 della legge n. 241 del 1990, che sono state rispettate mediante la comunicazione di avvio e la possibilità, concretamente esercitata, di presentare controdeduzioni e documenti.

  Nel procedimento di revoca avviato d’ufficio operano le garanzie partecipative previste dagli artt. 7, 8 e 10, soddisfatte dalla comunicazione di avvio e dalla possibilità di presentare osservazioni e documenti.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La disposizione riguarda il preavviso di rigetto nei procedimenti a istanza di parte, mentre il procedimento qui esaminato è un procedimento di revoca avviato d’ufficio.

  Il preavviso di rigetto disciplinato dall’art. 10-bis riguarda i procedimenti a istanza di parte e non si applica al procedimento di revoca avviato d’ufficio.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Una volta accertato, sulla base degli atti già acquisiti, che il programma è stato avviato mediante un pagamento relativo al bene agevolato il 16 marzo 2023, cioè prima della domanda del 17 marzo 2023, l’Amministrazione non dispone di un margine di scelta circa la permanenza dell’agevolazione.

  Quando il contenuto del provvedimento vincolato non avrebbe potuto essere diverso sulla base degli elementi già acquisiti, eventuali vizi meramente formali non determinano l’annullabilità dell’atto.

• art. 2, comma 23, Regolamento (UE) n. 651/2014

  La disciplina sovranazionale osta a che l’aiuto pubblico operi come rimborso di un investimento già effettivamente intrapreso.

  Il requisito dell’effetto incentivante impedisce che l’aiuto pubblico compensi un investimento già avviato prima della domanda.

Massime di principio

• Ai fini della disciplina degli aiuti che richiede l’effetto incentivante, l’avvio dell’investimento può essere integrato anche da un pagamento in acconto riferibile ai beni del programma, senza che sia necessario che quel pagamento dimostri da solo la conclusione del contratto.
• La riferibilità di un pagamento all’investimento agevolato va accertata considerando unitariamente gli elementi documentali e le dichiarazioni del beneficiario; l’assenza di una causale bancaria completa o la mancata registrazione della fattura non escludono, da sole, tale collegamento.
• La qualificazione di un versamento come precontrattuale non ne esclude la rilevanza ai fini dell’avvio dell’investimento quando il beneficiario ne riconosca la funzione propedeutica alla realizzazione del programma agevolato.
• Nel procedimento di revoca avviato d’ufficio, l’art. 10-bis della l. 241/1990 non trova applicazione; restano dovute le garanzie partecipative degli artt. 7, 8 e 10, che richiedono l’esame delle deduzioni decisive, non una risposta analitica a ogni argomento.
• Quando la disciplina collega in modo vincolato la violazione del requisito temporale alla revoca totale e gli elementi decisivi sono già accertati, eventuali vizi meramente formali non comportano annullabilità ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990.
• Se il programma agevolato è unitariamente considerato, l’avvio anteriore alla domanda può comportare la revoca totale anche quando il pagamento anticipato rappresenti una quota ridotta del costo complessivo; non è possibile ridurre la revoca alla sola spesa anticipata.

Come è indicizzato