Sentenza n. 392/2026 - Genova, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, già titolare di una concessione per 12,92 mq frontistanti il proprio locale, aveva chiesto l'assegnazione di un'ulteriore area di circa 7 mq, precedentemente concessa a un altro esercizio cessato. Anche una società titolare di un locale vicino aveva presentato domanda concorrente per la medesima area. Il Comune ha rinnovato la concessione relativa ai 12,92 mq, ma ha respinto la richiesta relativa ai 7 mq, ritenendo che essa costituisse un ampliamento vietato dal regolamento comunale, che la successiva domanda di rinnovo avesse superato la precedente istanza e che la domanda concorrente impedisse l'assegnazione. La ricorrente ha dedotto violazione dell'art. 41 Cost., dei principi di apertura al mercato, buon andamento, efficacia ed efficienza, nonché difetto di istruttoria e travisamento; ha contestato inoltre la mancata considerazione delle osservazioni procedimentali e il superamento del termine regolamentare di conclusione del procedimento. Ha chiesto anche il risarcimento del danno da mancato utilizzo dell'area e da ritardo nel rilascio del titolo. Il Comune e la controinteressata hanno eccepito l'inammissibilità per mancata impugnazione di uno dei profili motivazionali e hanno chiesto il rigetto del ricorso.

La decisione

Il TAR ha accolto la domanda impugnatoria, accertando l'illegittimità del diniego ai sensi dell'art. 34, comma 3, c.p.a., e ha rigettato le domande risarcitorie. Ha respinto l'eccezione di inammissibilità, ritenendo contestato anche il profilo relativo al presunto superamento della prima istanza. Il primo motivo è stato accolto: gli artt. 8, comma 11, e 9, comma 1, del regolamento, interpretati conformemente alla libertà di iniziativa economica, all'apertura al mercato e al buon andamento, vietano l'ampliamento dell'area o dell'estensione perimetrale delle concessioni e il superamento della superficie complessiva assentita nel 2019, ma non impediscono al medesimo soggetto di ottenere più concessioni relative ad aree distinte. L'area di 7 mq era diversa da quella di 12,92 mq e non determinava né un ampliamento perimetrale della concessione esistente né il superamento della superficie complessiva già autorizzata. È stata accolta anche la censura relativa alla tesi secondo cui la domanda di rinnovo dei 12,92 mq avrebbe superato quella relativa ai 7 mq: le due istanze riguardavano aree autonome e contendibili separatamente. Il secondo motivo non è stato accolto, risultando improcedibile poiché la domanda concorrente era stata già respinta; il TAR ha tuttavia rilevato che, se il regolamento fosse interpretato come ostativo all'assegnazione di aree già precedentemente concesse ad altri, tale disciplina sarebbe illegittima e da disapplicare per contrasto con i principi pro-concorrenziali dell'art. 49 TFUE e dell'art. 12 della direttiva 2006/123/CE. Il terzo motivo è stato dichiarato inammissibile o comunque improcedibile, perché il Comune aveva richiamato i criteri di priorità senza applicarli concretamente. Il quarto motivo è stato respinto: l'amministrazione non deve confutare analiticamente ogni osservazione, essendo sufficiente una motivazione complessiva che dimostri che esse sono state considerate; inoltre, il termine regolamentare era ordinatorio e il suo superamento risultava giustificato dalla complessità della vicenda, dalla domanda concorrente, dalla situazione del precedente concessionario e dall'ambiguità della disciplina regolamentare. Il quinto motivo, subordinato, è stato assorbito. Le domande risarcitorie sono state rigettate perché non era stata provata né l'effettiva operatività del ristorante nel periodo considerato né l'esistenza e l'ammontare del mancato guadagno mediante documentazione contabile o fiscale. È stata inoltre esclusa la colpa dell'amministrazione, in ragione della complessità e dell'ambiguità della vicenda. Analoghe ragioni hanno condotto al rigetto del danno da ritardo. Le spese sono state compensate nei confronti della controinteressata e poste a carico del Comune, liquidate in euro 4.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 34, comma 3, c.p.a.

  accertamento dell'illegittimità degli atti gravati

  Consente al giudice, quando non risulta più utile una pronuncia demolitoria, di accertare l'illegittimità dell'atto ai fini della decisione sulle pretese ancora rilevanti, nel caso concreto con accoglimento della domanda impugnatoria.

• art. 41 Cost.

  libertà di iniziativa economica

  Il regolamento comunale deve essere interpretato, ove possibile, in modo compatibile con la libertà di iniziativa economica e con l'apertura al mercato.

• art. 8, comma 11, del Regolamento comunale

  è vietato l'ampliamento delle stesse

  Vieta l'ampliamento dell'area o dell'estensione perimetrale delle concessioni esistenti nelle vie di particolare interesse, ma non impedisce l'assegnazione al medesimo soggetto di ulteriori aree autonome.

• art. 9, comma 1, del Regolamento comunale

  non sono consentiti ampliamenti di suolo pubblico aventi natura commerciale rispetto a quelle in essere nell’anno precedente

  Vieta nuove concessioni che determinino il superamento della superficie complessiva delle aree pubbliche assentite nel 2019, non l'assegnazione di una diversa area già precedentemente destinata a pertinenza di altro esercizio quando tale limite complessivo non sia superato.

• art. 7, comma 3, del Regolamento comunale

  In caso di più domande aventi ad oggetto l'occupazione della medesima porzione di suolo pubblico [...] costituiscono condizione di priorità [...] la data di presentazione e il numero di protocollo della domanda

  Stabilisce criteri di priorità applicabili alle domande concorrenti relative alla medesima area; non vieta, di per sé, l'assegnazione di aree precedentemente concesse ad altri operatori.

• art. 12 del Regolamento comunale

  La possibilità di mutamento del titolare della concessione conferma un'interpretazione non restrittiva delle disposizioni sugli ampliamenti.

• art. 14, comma 11, lett. d), del Regolamento comunale

  È richiamato per ritenere estinta la concessione in conseguenza della cessazione dell'attività del precedente concessionario.

• art. 49 TFUE

  È richiamato quale fondamento dei principi pro-concorrenziali ostativi a forme di stabilizzazione o insistenza del concessionario uscente non previste dalla disciplina applicabile.

• art. 12 della direttiva 2006/123/CE

  È richiamato quale parametro europeo di concorrenza e selezione trasparente nell'assegnazione di risorse pubbliche scarse.

Massime di principio

• Il divieto regolamentare di ampliamento di una concessione di suolo pubblico deve essere interpretato, in conformità ai principi di libertà di iniziativa economica, apertura al mercato e buon andamento, come riferito all'aumento dell'area o dell'estensione perimetrale della concessione, non come divieto generale per un medesimo operatore di ottenere ulteriori concessioni relative ad aree distinte e autonome.
• Una domanda di concessione relativa a un'area diversa da quella oggetto di una concessione già posseduta non costituisce ampliamento vietato quando non comporta né l'estensione perimetrale della concessione esistente né il superamento del limite complessivo delle superfici commerciali assentite secondo la disciplina regolamentare.
• La presentazione di una domanda di rinnovo per un'area non determina rinuncia, superamento o assorbimento di una distinta domanda relativa a un'altra area, quando i due compendi siano autonomi e separatamente contendibili.
• I criteri regolamentari di priorità tra domande operano soltanto quando sussistano effettive istanze concorrenti riferite alla medesima porzione di suolo pubblico; una domanda già respinta dall'amministrazione non può costituire, al momento della decisione, un ostacolo fondato su tali criteri.
• Una disciplina regolamentare che impedisca in modo generale l'assegnazione di aree precedentemente concesse ad altri operatori, introducendo una forma di insistenza del concessionario uscente, contrasta con i principi pro-concorrenziali derivanti dall'art. 49 TFUE e dall'art. 12 della direttiva 2006/123/CE e deve essere disapplicata dal giudice amministrativo.
• Il risarcimento del danno da mancato guadagno richiede la prova concreta dell'esistenza e della quantificazione del pregiudizio, normalmente mediante documentazione contabile o fiscale; una relazione tecnica di parte fondata su ricavi non documentati non è sufficiente. La complessità e l'ambiguità della disciplina possono inoltre escludere la colpa dell'amministrazione.

Come è indicizzato