Sentenza n. 6075/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La S.a.f. S.r.l., già parte di un precedente accordo quadro e classificatasi seconda nella nuova procedura ponte, aveva impugnato l’aggiudicazione al Consorzio Stabile Green Group Service, la cui offerta economica, pari a euro 394.056,00, era notevolmente inferiore a quelle degli altri concorrenti, comprese tra circa euro 630.000,00 ed euro 720.000,00. Il TAR aveva ritenuto che l’offerta fosse rapportata a un monte ore inferiore a quello ricavabile dalla lex specialis, individuato in 30.508 ore circa, e aveva ravvisato un difetto di istruttoria e una violazione della par condicio. La Rai ha appellato la sentenza deducendo il difetto di motivazione, l’erronea considerazione della natura dell’accordo quadro, il carattere meramente indicativo e programmatico del monte ore, l’adeguatezza dell’istruttoria svolta sull’anomalia e l’assenza di una disposizione di gara che imponesse di formulare l’offerta sulla base di un monte ore vincolante. Ha inoltre evidenziato che non erano stati contestati il rispetto dei minimi salariali e del contratto collettivo applicato. Il Consorzio ha proposto appello incidentale deducendo la violazione dell’art. 59 del d.lgs. 36/2023, l’erronea ricostruzione della natura delle quantità stimate nell’accordo quadro, l’illegittimo sindacato sul giudizio di congruità, nonché la violazione dei principi di economicità, efficienza e par condicio. La S.a.f. ha eccepito l’inammissibilità dell’appello per carenza di specificità e di interesse, sostenendo che il contratto era ormai esaurito e che non era stata appellata l’omessa pronuncia sulla domanda risarcitoria; nel merito ha sostenuto l’obbligo dei concorrenti di formulare l’offerta per la quantità massima indicata.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto le eccezioni di inammissibilità dell’appello. Ha riconosciuto la specificità delle censure rivolte alla sentenza e l’interesse della Rai alla rimozione dell’accertamento di illegittimità, anche in ragione della possibile futura proposizione di una domanda risarcitoria e degli effetti conformativi della decisione sulle future procedure. Nel merito ha accolto l’appello principale e assorbito quello incidentale. Ha chiarito che, pur avendo natura programmatica e non attribuendo all’aggiudicatario il diritto all’esecuzione dell’intero valore massimo, l’accordo quadro impone all’operatore economico di formulare un’offerta conforme alla lex specialis e riferita alla quantità massima delle prestazioni richiedibili, salvo procedure finalizzate a individuare più aggiudicatari. Tuttavia, nel caso concreto, l’offerta del Consorzio non conteneva limitazioni o esclusioni rispetto alla quantità massima dei servizi richiedibili. Il monte ore utilizzato dal TAR per ritenere l’offerta incongrua non era fissato in modo chiaro e preciso dalla documentazione di gara, ma era stato ricostruito in via interpretativa. La distinzione tra servizi orari e servizi a modulo comportava che solo i primi fossero direttamente riferibili a un determinato numero di ore, mentre l’organizzazione dei moduli rientrava nella libertà organizzativa dell’operatore; la previsione dell’impiego minimo di personale per due ore era orientativa e non vincolante. Tale interpretazione era coerente con la clausola che consentiva di dimostrare che il ribasso derivava da una più efficiente organizzazione aziendale, pur restando invariati i costi della manodopera non soggetti a ribasso. La stazione appaltante aveva quindi svolto un’istruttoria adeguata, verificando la possibilità di eseguire tutte le prestazioni nel rispetto dei minimi salariali e del contratto collettivo applicabile. Non sussisteva neppure violazione della par condicio, poiché tutti i concorrenti si trovavano nella medesima situazione normativa e organizzativa. La sentenza del TAR è stata riformata, il ricorso introduttivo è stato respinto e le spese di entrambi i gradi sono state integralmente compensate per la peculiarità e complessità della questione.

Norme richiamate

• art. 59 d.lgs. 36/2023

  Nell’accordo quadro la stazione appaltante deve indicare il valore stimato dell’intera operazione contrattuale, inteso come valore massimo sia della spesa che può essere sostenuta sia delle prestazioni che possono essere richieste. L’operatore economico deve formulare un’offerta conforme a tale valore massimo, senza che ciò gli attribuisca il diritto all’esecuzione dell’intero quantitativo.

• art. 10 d.lgs. 36/2023

  Richiamato nell’appello incidentale in relazione ai limiti del sindacato sulla valutazione dell’offerta e sulla verifica di congruità.

• art. 119 d.lgs. 36/2023

  Richiamato nell’appello incidentale in relazione alla valutazione della congruità dell’offerta e all’istruttoria della stazione appaltante.

Massime di principio

• Nell’accordo quadro il valore stimato indicato nella documentazione di gara costituisce il limite massimo sia della spesa sostenibile dalla stazione appaltante sia delle prestazioni che questa può richiedere; l’operatore economico deve quindi formulare un’offerta riferita alla quantità massima richiedibile, pur senza acquisire un diritto all’esecuzione dell’intero quantitativo.
• L’obbligo di riferire l’offerta alla quantità massima dell’accordo quadro non implica che ogni elemento quantitativo ricostruibile dalla documentazione di gara costituisca un monte ore vincolante, quando la lex specialis non lo determini in modo chiaro e preciso e rimetta all’operatore l’organizzazione dei servizi a modulo.
• Una previsione della documentazione di gara relativa a un impiego minimo di personale può avere carattere orientativo, e non vincolante, se interpretata nel contesto della libertà di organizzazione aziendale riconosciuta agli operatori e della clausola che consente di giustificare il ribasso con una maggiore efficienza organizzativa.
• La verifica di anomalia è adeguata quando la stazione appaltante accerta la sostenibilità dell’offerta rispetto a tutte le prestazioni richieste, ai minimi salariali e al contratto collettivo applicabile; non può essere fondata su un parametro quantitativo ricavato soltanto in via ermeneutica dalla lex specialis.
• Non sussiste violazione della par condicio quando la documentazione di gara, interpretata correttamente, lascia tutti i concorrenti nella medesima possibilità di organizzare i servizi e di formulare l’offerta.

Come è indicizzato