Sentenza n. 6186/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società appellante contestava la sentenza di primo grado e gli atti del GSE relativi a un meccanismo incentivante per certificati bianchi. Il GSE, dopo avere accolto diverse Richieste di Verifica e Certificazione, aveva avviato un procedimento di annullamento d’ufficio, richiesto integrazioni documentali, concesso soltanto una proroga di 30 giorni, sospeso l’emissione dei titoli e successivamente annullato le richieste, disponendo il recupero di euro 535.192,06. La società deduceva, tra l’altro, violazione delle regole sulla partecipazione e sulla motivazione, dei presupposti e dei limiti dell’autotutela, dei principi di proporzionalità, ragionevolezza, buona fede, leale collaborazione e legittimo affidamento, nonché della disciplina sui certificati bianchi e delle relative schede tecniche. La censura esaminata in via prioritaria riguardava l’assunto secondo cui l’operatore sarebbe stato tenuto, in forza del principio di autoresponsabilità, a conservare e produrre la documentazione richiesta dal GSE anche se tale obbligo non era previsto dalla normativa vigente al momento della presentazione dei progetti e delle RVC. L’appellante sosteneva che i controlli del GSE dovessero essere specifici, proporzionati e riferiti alla documentazione normativamente prescritta, non potendo trasformarsi in un controllo generalizzato sull’intera attività dell’operatore.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello applicando il principio della ragione più liquida e ha riformato la sentenza del TAR, accogliendo il ricorso di primo grado e annullando gli atti impugnati. Il Collegio ha riconosciuto il potere-dovere del GSE di effettuare controlli e di richiedere integrazioni documentali utili all’accertamento dei presupposti degli incentivi, ma ha ritenuto illegittimo fondare l’annullamento delle RVC esclusivamente sulla mancata produzione di documenti la cui redazione e conservazione non fossero previste dalla disciplina vigente al momento della presentazione dei progetti e delle richieste. Le verifiche devono svolgersi secondo i principi della legge n. 241/1990, compresi imparzialità, economicità, trasparenza e proporzionalità, in condizioni di equità e contraddittorio, sulla singola richiesta o sul singolo progetto e secondo il modello dei controlli a campione. La verifica documentale deve essere limitata alla corretta esecuzione tecnica e amministrativa dell’intervento e alla documentazione che l’operatore era tenuto a trasmettere o conservare. Non è invece consentito utilizzare il potere di controllo per un accertamento massivo, invasivo e generalizzato sull’attività complessiva dell’operatore, né imporre ex post obblighi documentali privi di base normativa. Gli ulteriori motivi sono stati assorbiti. Le spese di lite sono state compensate per la peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 1 l. 241/1990

  imparzialità, economicità, trasparenza e richiamo ai principi dell'ordinamento comunitario

  I controlli amministrativi sugli incentivi devono rispettare, tra gli altri, i principi di imparzialità, economicità, trasparenza e proporzionalità.

• art. 3 l. 241/1990

  La decisione richiama la necessità che l'attività amministrativa e di controllo sia adeguatamente motivata.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  L'annullamento d'ufficio non può essere fondato sulla mancata produzione di documenti non richiesti dalla disciplina vigente e deve rispettare i limiti sostanziali dell'autotutela.

• art. 14 deliberazione AEEG EEN 9/11

  controlli a campione; documentazione «idonea a consentire il riscontro di quanto dichiarato nella scheda di rendicontazione»

  I controlli sui progetti relativi ai certificati bianchi devono essere effettuati a campione e riferiti alla singola richiesta o al singolo progetto; l'obbligo documentale riguarda la documentazione normativamente prevista e idonea a verificare quanto dichiarato, non documenti ulteriori richiesti ex post.

• art. 14, comma 3, deliberazione AEEG EEN 9/11

  documentazione «idonea a consentire il riscontro di quanto dichiarato nella scheda di rendicontazione»

  Per i progetti standardizzati l'istante deve conservare la documentazione necessaria a verificare le dichiarazioni rese, il rispetto dei requisiti delle schede tecniche, il numero delle unità fisiche interessate e le autorizzazioni o i permessi eventualmente richiesti.

• art. 9, comma 1, deliberazione AEEG EEN 9/11

  La documentazione relativa alle autorizzazioni o ai permessi richiesti dalla normativa vigente rientra tra quella rilevante ai fini della verifica.

Massime di principio

• Il potere dell'amministrazione di controllare i presupposti per l'erogazione di incentivi pubblici non consente di imporre all'operatore obblighi documentali non previsti dalla disciplina vigente al momento della presentazione della domanda o del progetto.
• Nei meccanismi incentivanti disciplinati da controlli a campione, la verifica deve essere riferita alla singola richiesta o al singolo progetto e non può trasformarsi in un controllo massivo, invasivo e generalizzato sull'attività complessiva dell'operatore economico.
• La verifica documentale può riguardare soltanto la documentazione che l'interessato era tenuto a trasmettere o conservare in base alla normativa applicabile, idonea a comprovare le dichiarazioni rese, il rispetto dei requisiti tecnici, le unità fisiche oggetto dell'intervento e le autorizzazioni eventualmente necessarie.
• L'annullamento d'ufficio di un provvedimento favorevole di ammissione a incentivi è illegittimo se fondato esclusivamente sulla mancata produzione di documenti la cui redazione e conservazione non erano normativamente prescritte al momento della presentazione delle richieste.
• I controlli amministrativi sugli incentivi devono svolgersi nel rispetto dei principi di imparzialità, economicità, trasparenza, proporzionalità, equità e contraddittorio, in coerenza con i principi di collaborazione e buona fede.

Come è indicizzato