Sentenza n. 7149/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Il Ministero ha appellato la sentenza che aveva annullato il diniego del 19 marzo 2024, relativo alla domanda di riconoscimento dei titoli formativi conseguiti dalla richiedente presso un’università romena per l’insegnamento nelle classi di concorso A028, A015, A031 e A050. Il diniego era fondato, in particolare, sulla mancata produzione dell’attestazione dell’autorità romena (Adeverinta) indicante le discipline insegnabili e la fascia d’età degli alunni, nonché sulla mancanza di apostille e traduzioni. Il Ministero ha dedotto: 1) l’erronea applicazione degli artt. 45 e 49 TFUE e della disciplina europea sul riconoscimento delle qualifiche, sostenendo che un titolo meramente formativo rilasciato nello Stato d’origine non attribuisce di per sé una qualifica professionale nello Stato di destinazione; 2) l’omessa considerazione delle differenze tra i percorsi romeno e italiano, poiché la richiedente avrebbe conseguito soltanto i livelli formativi psicopedagogici I e II, senza tirocinio e senza esame nazionale abilitante previsti in Romania, e senza formazione riferita alle specifiche classi di concorso italiane; 3) l’erronea assimilazione, ai sensi dell’art. 13 della direttiva 2005/36/CE, dell’attestato di competenza al titolo di formazione, affermando che il titolo formativo, privo dell’Adeverinta attestante la qualifica e il relativo ambito, non sarebbe sufficiente; 4) l’erroneo rilievo attribuito alle misure compensative, che presupporrebbero comunque un attestato ufficiale di qualifica e una comparazione possibile. Il Ministero ha inoltre chiesto la sospensione impropria del giudizio in attesa della decisione della Corte di giustizia UE sul rinvio pregiudiziale relativo alla causa C-340/24. L’appellata ha sostenuto di avere prodotto la maggior parte dei documenti richiesti, comprese le apostille, e di non avere potuto ottenere l’Adeverinta e altra documentazione dalle autorità romene nonostante le richieste.

La decisione

L’appello è respinto e resta confermato l’annullamento del diniego, senza che ciò comporti il riconoscimento automatico del titolo. I motivi primo, terzo e quarto sono infondati: la mancanza dell’Adeverinta non consente di respingere automaticamente l’istanza e non impedisce la valutazione comparativa concreta della formazione e delle conoscenze acquisite, anche attraverso l’esperienza lavorativa; il Ministero aveva invece respinto la domanda per ragioni formali e istruttorie senza svolgere tale comparazione. Il rilievo relativo alle apostille è parimenti inidoneo a sorreggere il diniego: oltre a risultare superato dall’acquisizione dei documenti e dalla posizione difensiva del Ministero, l’adempimento generalizzato non è previsto dalla direttiva 2005/36/CE né dalla normativa nazionale di recepimento come condizione ostativa, e deve essere preferito un approccio proporzionato, anche mediante verifiche successive o a campione. Il secondo motivo è inammissibile nella parte in cui propone in giudizio una valutazione delle differenze tra i percorsi formativi mai svolta nel provvedimento, integrando una non consentita motivazione postuma; è inoltre infondato nel merito, poiché l’amministrazione deve considerare, ove ne ricorrano i presupposti, misure compensative, purché non trasformino una formazione radicalmente diversa e totalmente inidonea in un titolo abilitante. La richiesta di sospensione impropria è superata dalla sentenza della Corte di giustizia UE del 20 novembre 2025 sulle cause riunite C-340/24 e C-442/24. Per effetto conformativo, il Ministero deve riesaminare la domanda sulla base della documentazione prodotta, valutando i contenuti della formazione estera secondo i principi dell’Adunanza Plenaria nn. 19-22/2022 e della Corte di giustizia. Le spese d’appello sono integralmente compensate, poiché l’illegittimità del diniego per difetto di motivazione non dimostra, da sola, la fondatezza sostanziale della pretesa al riconoscimento.

Norme richiamate

• artt. 45 e 49 TFUE

  dal parag. 27 di questa si evince, inoltre, la correttezza del richiamo agli artt. 45 e 49 TFUE operato dal T.A.R., con conseguente infondatezza del primo motivo di appello, nella parte in cui censura il suddetto richiamo contenuto nella sentenza di prime cure.

  I principi di libera circolazione dei lavoratori e di libertà di stabilimento sono pertinenti al riconoscimento delle qualifiche professionali e giustificano la valutazione concreta della formazione e delle competenze acquisite nello Stato membro d’origine.

• direttiva 2005/36/CE

  detta carenza documentale non può condurre di per sé sola al rigetto automatico dell’istanza di riconoscimento del titolo estero, non avendo essa – al contrario di quanto sostiene l’Amministrazione appellante – una valenza preclusiva rispetto alla comparazione in concreto del percorso formativo svolto all’estero dalla richiedente e del compendio di conoscenze da lei acquisito (anche tramite le esperienze lavorative nell’insegnamento) con la formazione e le conoscenze richieste dall’ordinamento italiano per le classi di concorso indicate nell’istanza di riconoscimento.

  L’assenza dell’attestazione dell’autorità dello Stato d’origine che specifichi disciplina insegnabile e fascia d’età non preclude automaticamente il riconoscimento: l’amministrazione deve comunque valutare concretamente la formazione, le conoscenze e l’esperienza professionale rispetto ai requisiti dello Stato di destinazione.

• artt. 8, comma 4, e 17, comma 9-bis, d.lgs. 206/2007

  Il T.A.R. osserva giustamente che rispetto alla richiesta generalizzata di un incombente formale di tal tipo e all’attribuzione allo stesso di un valore ostativo alla procedibilità dell’istanza di riconoscimento, vanno preferiti “approcci maggiormente proporzionali e coerenti con il principio di fiducia reciproca che assiste i rapporti tra Stati membri, come ad esempio verifiche ex post o a campione”.

  La normativa nazionale di recepimento non consente di elevare la legalizzazione formale dei documenti a ostacolo automatico alla procedibilità della domanda; sono preferibili modalità proporzionate di verifica, anche successive o a campione.

Massime di principio

• Nel procedimento di riconoscimento di una qualifica professionale conseguita in un altro Stato membro, la mancata produzione di un attestato dell’autorità dello Stato d’origine che specifichi l’ambito professionale e gli utenti destinatari non giustifica, da sola, il rigetto automatico dell’istanza: l’amministrazione deve valutare concretamente i titoli formativi, le competenze e l’esperienza professionale disponibili, comparandoli con i requisiti dello Stato di destinazione.
• L’amministrazione non può respingere una domanda di riconoscimento per una carenza documentale formale senza svolgere l’istruttoria sostanziale necessaria, quando la documentazione disponibile consenta di esaminare la formazione e le competenze del richiedente; formalità documentali non imposte dalla disciplina applicabile non possono essere trasformate in condizioni automatiche di procedibilità.
• Le differenze tra la formazione estera e quella richiesta nello Stato di destinazione devono essere accertate e valutate nell’ambito del procedimento amministrativo, non introdotte per la prima volta in giudizio per integrare la motivazione dell’atto, salvo i limitati casi in cui l’attività amministrativa sia vincolata.
• Nel valutare una domanda di riconoscimento professionale, l’amministrazione deve considerare la possibilità di misure compensative, purché esse non abbiano carattere trasformativo, ossia non convertano una formazione radicalmente diversa e totalmente inidonea in un titolo che consenta l’accesso alla professione.
• L’annullamento del diniego per insufficienza dell’istruttoria e della motivazione non equivale al riconoscimento giudiziale della qualifica: l’amministrazione deve riesaminare la domanda nel rispetto dell’effetto conformativo della sentenza e dei criteri europei applicabili.

Come è indicizzato