Cassazione Civile, Sentenza n. 24378/2021 del 09/09/2021

Esito

La controversia

I ricorrenti impugnavano l'ordinanza ingiunzione con cui il Comune di Venezia irrogava una sanzione pecuniaria e disponeva la confisca dell'imbarcazione, per aver svolto noleggio con conducente (NCC) nel territorio comunale senza autorizzazione. Essi deducevano, in particolare, che erano titolari di autorizzazione rilasciata dal Comune di Jesolo e che il prelevamento e lo sbarco dei clienti a Venezia non integravano l'ipotesi più grave di esercizio totalmente privo di autorizzazione (art. 43, lett. a) L.R. Veneto 63/1993) ma al più una violazione delle prescrizioni o del regolamento (art. 43, lett. c)), con conseguente illegittimità della confisca obbligatoria prevista dall'art. 44 L.R. 63/1993. Controversie secondarie riguardavano la presunta violazione del principio di legalità/ tipicità (art. 1 L. 689/1981), l'interpretazione dell'art. 5 L.R. Veneto 63/1993 e dell'art. 11 L. 21/1992 circa l'efficacia territoriale delle autorizzazioni comunali, e l'asserita incompatibilità del regime autorizzatorio con principi UE e di liberalizzazione.

La decisione

La Corte di Cassazione ha accolto i primi tre motivi di ricorso e ha cassato la sentenza della Corte d'appello in relazione a tali motivi, rinviando la causa alla Corte d'appello di Venezia in diversa composizione per un nuovo giudizio anche sulle spese di legittimità. Il Supremo Collegio ha ritenuto che, alla data del fatto (2014) e alla luce della normativa statale e regionale applicabile, il semplice prelevamento/sbarco di passeggeri nel territorio di un comune diverso da quello che ha rilasciato l'autorizzazione non integra automaticamente l'ipotesi di esercizio totalmente privo di autorizzazione (art. 43, lett. a) L.R. 63/1993). Pertanto, ove il servizio fosse comunque coperto da autorizzazione rilasciata da altro Comune e non avesse gli estremi dell'abusività totale, la fattispecie corretta sarebbe quella di violazione delle prescrizioni o del regolamento (art. 43, lett. b) o c)), per le quali non è prevista la confisca obbligatoria del natante. In conseguenza la confisca disposta è illegittima se fondata sulla erronea qualificazione dell'attività come priva di qualsiasi autorizzazione. Altre censure sono state assorbite.

Norme richiamate

• L.R. Veneto 63/1993, art. 43

  prevede l'applicazione di una sanzione pecuniaria da lire 500 mila a lire 2 milioni ... b) da lire 100 mila a lire 400 mila ... c) da lire 200 a lire 800 mila

  Distinzione tra ilnoleggio esercitato in totale carenza di autorizzazione (lett. a) e le ipotesi di inottemperanza o violazione di legge/regolamento (lett. b) e c); la confisca accessoria (art. 44) è applicabile solo alla fattispecie di cui alla lett. a).

• L.R. Veneto 63/1993, art. 44

  Prevede la confisca obbligatoria del natante solo per la violazione consistente nell'esercizio del servizio in assenza della prescritta autorizzazione (art. 43, lett. a); la Corte ha escluso che tale misura possa applicarsi quando il servizio sia coperto da autorizzazione di altro Comune e, al più, vi siano violazioni delle prescrizioni.

• L.R. Veneto 63/1993, art. 5

  Prevede l'obbligo di autorizzazione comunale per il NCC e disciplina lo stazionamento presso pontili del comune autorizzante; non determina un divieto assoluto di prelevamento fuori dal comune autorizzante, ma impone requisiti relativi a rimessa/stazionamento e inizio del servizio.

• Regolamento attuazione L.R. 63/1993 (Comune di Venezia), art. 15, comma 4

  "i natanti autorizzati al NCC in virtù di autorizzazioni rilasciate da amministrazioni comunali diverse da quella di Venezia, devono utilizzare esclusivamente gli appositi approdi allestiti nel Comune di Venezia solo per le operazioni di sbarco e successivo reimbarco, funzionali alla visita della città"

  Il regolamento comunale di Venezia ammette che natanti muniti di autorizzazione di altri Comuni possano operare a Venezia per specifiche operazioni di sbarco/reimbarco funzionali alla visita, confermando che l'autorizzazione può avere efficacia anche fuori dal Comune che l'ha rilasciata, nei limiti previsti.

• L. 21/1992 (legge quadro sul trasporto non di linea), art. 11 e art. 3

  L'art. 11 (secondo comma e comma quarto introdotto dall'art. 29 Dl 207/2008) disciplina l'inizio del servizio e ammette che, per il NCC, il prelevamento e l'arrivo possano avvenire anche in altri Comuni rispetto alla rimessa; nel complesso la giurisprudenza ha letto le norme come compatibili con la possibilità di svolgere servizi fuori dal comune autorizzante a determinate condizioni (rimessa nell'ente autorizzante, inizio del servizio dalla rimessa, ecc.).

• D.L. 207/2008, art. 29, comma 1-quater

  Ha introdotto modifiche che rafforzano l'ambito territoriale di operatività del NCC (es. rimessa nel comune autorizzante) ma, alla data dei fatti (2014), la disciplina originaria e la giurisprudenza consentivano comunque talune operazioni fuori dal comune autorizzante secondo condizioni specifiche.

• D.L. 40/2010, art. 2

  "ai fini della rideterminazione dei principi fondamentali della disciplina di cui alla L. 15 gennaio 1992, n. 21, ... sono adottate",

  Riferito al differimento e alle modalità di attuazione delle modifiche legislative: la Corte ritiene che alcune disposizioni modificate siano state immediatamente applicabili anche prima dell'adozione di decreti attuativi.

• D.L. 5/2009, art. 7-bis

  Aveva sospeso l'entrata in vigore di alcune disposizioni ma la loro efficacia è stata oggetto di successive proroghe e modifiche; la Corte ricostruisce la cronologia normativa per individuare la disciplina applicabile al 2014.

• D.L. 135/2018, art. 10-bis

  Ha abrogato alcune sospensioni e ha inciso sull'efficacia di precedenti disposizioni; la Corte segnala che dal 1° gennaio 2019 entrano in vigore le modifiche successive, ma non sono rilevanti per i fatti del 2014.

• L. 689/1981, art. 1

  Principio di legalità e tipicità delle fattispecie sanzionatorie: la qualificazione della condotta non può essere modificata in modo da applicare una fattispecie più grave senza base normativa o con violazione del principio di tipicità.

• D.Lgs. 285/1992, art. 85 (richiamato comparativamente)

  Richiamato in relazione al confronto con la disciplina del noleggio su strada: la Corte esclude che la disparità di trattamento con il trasporto su gomma costituisca ragione di illegittimità della confisca prevista dalla legge regionale, ma tale questione è assorbita dal diverso esito sulla qualificazione dell'illecito.

Massime di principio

• La confisca obbligatoria del natante ai sensi dell'art. 44 L.R. 63/1993 è applicabile solo quando l'attività di noleggio sia esercitata in totale assenza di autorizzazione (art. 43, lett. a); quando invece il servizio sia coperto da autorizzazione rilasciata da altro Comune e si verifichino violazioni di prescrizioni o regolamenti la fattispecie corretta è quella di cui alle lettere b) o c) e la confisca non può essere automaticamente disposta.
• L'autorizzazione comunale per il NCC non ha per definizione un divieto assoluto di operare al di fuori del territorio del Comune che l'ha rilasciata: rilevano le condizioni organizzative (rimessa/sede nel Comune autorizzante, inizio del servizio dalla rimessa, modalità di prenotazione) e le specifiche prescrizioni regolamentari locali.
• Al momento della valutazione della condotta l'interpretazione deve tener conto della disciplina statale vigente alla data del fatto e della giurisprudenza che ha precisato le condizioni in cui il prelevamento in altro Comune è consentito; modifiche normative successive non possono essere retroattivamente impiegate per qualificare la fattispecie.
• Il principio di tipicità impone che l'amministrazione indichi e contestualizzi chiaramente la fattispecie sanzionatoria; la riclassificazione in chiave più grave da parte dell'ente o del giudice di merito è illegittima se priva di fondamento normativo concreto.
• La prova dell'effettivo inizio del servizio (es.: partenza dalla rimessa nel Comune autorizzante o meno) può essere decisiva e in generale incombe sull'amministrazione che contesta l'abusività totale dimostrare la radicale carenza di titolo.