Sentenza n. 951/2026 - Brescia, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la variante al Piano Territoriale di Coordinamento del Parco nella parte in cui una porzione del proprio compendio, in precedenza ricompresa nelle zone C1 e IC, è stata inserita nella zona B2, qualificata come zona di interesse naturalistico di connessione. I primi sei motivi, sostanzialmente connessi, deducevano violazione della normativa statale e regionale in materia urbanistica e di pianificazione dei parchi, dell'art. 3 l. 241/1990, dei principi costituzionali di iniziativa economica, proprietà e buon andamento, nonché del Protocollo d'Intesa del 2016 stipulato con il Parco e i Comuni interessati. Venivano denunciati difetto e incongruenza della motivazione, difetto di istruttoria, travisamento dei presupposti, illogicità manifesta, violazione di proporzionalità, ragionevolezza e legittimo affidamento, nonché sviamento. In particolare, la ricorrente sosteneva che la nuova zonizzazione fosse incompatibile con gli obiettivi di riqualificazione concordati nel Protocollo, irragionevole rispetto allo stato di fatto dell'area, lesiva dell'affidamento maturato e priva di adeguata motivazione, anche perché avrebbe reso irrealizzabili alcuni interventi. Con il settimo motivo deduceva inoltre l'illegittimità dell'art. 10 delle NTA del PTC, ritenendo che introducesse definizioni di interventi edilizi contrastanti con quelle contenute nell'art. 3 d.P.R. 380/2001.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso, prescindendo dalle eccezioni preliminari di improcedibilità sollevate dal Parco. Ha ritenuto infondati i primi e il quarto motivo, osservando che le scelte di pianificazione urbanistica sono espressione di ampia discrezionalità e sono sindacabili solo in presenza di errori di fatto o illogicità abnormi. La mera preesistenza di una destinazione più favorevole non genera un'aspettativa qualificata alla sua conservazione e, di regola, non impone una motivazione specifica per la singola area, essendo sufficiente la motivazione desumibile dalle linee generali e dai documenti di accompagnamento del piano. Tali principi valgono a maggior ragione per il PTC di un parco, che costituisce strumento urbanistico di valenza ambientale e produce effetti precettivi prevalenti. Nel caso concreto, la Relazione della variante illustrava adeguatamente strategie e finalità della pianificazione. Il Protocollo d'Intesa del 2016 non conteneva obblighi giuridici specifici e stringenti idonei a comprimere la discrezionalità pianificatoria: costituiva un'intesa preparatoria a una futura riqualificazione e imponeva alla ricorrente la predisposizione di un master plan entro sei mesi, adempimento mai eseguito. Tale inerzia, non contestata, è stata ritenuta provata ai sensi dell'art. 64, comma 2, c.p.a. e ha fatto venir meno l'affidamento qualificato. Il Protocollo, inoltre, non vincolava l'Amministrazione a mantenere invariata la zonizzazione, potendo gli eventuali successivi interventi conformarsi alla nuova destinazione. I motivi secondo, terzo, quinto e sesto sono stati respinti perché lo stato di edificazione o degrado dell'area non impedisce la tutela dei valori paesaggistici, naturalistici e ambientali; anzi, la protezione può risultare ancora più necessaria per aree verdi già compromesse o minacciate dal consumo di suolo. La mancata inclusione di aree limitrofe non dimostra disparità di trattamento o illegittimità, in assenza della prova dell'identità delle situazioni e di specifici travisamenti, omissioni o manifeste erroneità nell'istruttoria. Il settimo motivo è stato respinto perché l'art. 10 NTA non introduce definizioni edilizie alternative a quelle dell'art. 3 d.P.R. 380/2001, ma raggruppa le tipologie di intervento ammissibili secondo il piano e, per gli interventi edilizi, rinvia alle categorie del testo unico, disciplinandone le modalità e i limiti. Le spese sono state integralmente compensate tra le parti in ragione della complessità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 17, comma 1, lett. a), l.r. Lombardia 86/1983

  Il Piano Territoriale di Coordinamento del Parco è uno strumento urbanistico di valenza ambientale, dotato di efficacia precettiva prevalente rispetto agli interessi edificatori privati e alle competenze urbanistico-edilizie comunali.

• art. 3 l. 241/1990

  La motivazione delle scelte di pianificazione può essere espressa attraverso l'illustrazione delle strategie generali e delle finalità perseguite, senza necessità di una motivazione specifica e analitica per ogni singola area, salvo particolari situazioni qualificanti.

• art. 64, comma 2, c.p.a.

  La circostanza dedotta da una parte e non contestata dalla controparte può essere ritenuta provata; nel caso concreto, la mancata predisposizione del master plan previsto dal Protocollo d'Intesa è stata considerata non contestata e quindi provata.

• art. 3, comma 1, d.P.R. 380/2001

  Le definizioni degli interventi edilizi prevalgono sulle classificazioni urbanistiche difformi, ma ciò non impedisce agli strumenti di pianificazione di disciplinare le modalità quali-quantitative e i limiti di ammissibilità degli interventi, né di raggruppare le attività pianificatoriamente consentite.

• art. 10 NTA del PTC del Parco

  Se non diversamente specificato nelle previsioni delle singole zone, gli interventi ammissibili sugli edifici esistenti per le categorie indicate dal punto 2 al punto 5 del presente articolo, rientrano tra quelli previsti dall’art. 3, comma 1, lett. a), b), c) del D.P.R. 380/2001. Con riferimento agli interventi di cui alla let. c) il cambio d’uso è ammesso purché compatibile con gli usi consentiti dalla singola zona.

  La disposizione rinvia alle categorie del testo unico dell'edilizia e specifica quali interventi siano di regola ammessi nelle diverse zone, senza introdurre definizioni edilizie incompatibili con l'art. 3 d.P.R. 380/2001.

Massime di principio

• Le scelte di pianificazione urbanistica, comprese quelle relative alla destinazione di singole aree, rientrano nell'ampia discrezionalità amministrativa e sono sindacabili dal giudice solo in presenza di errori di fatto, travisamenti, omissioni istruttorie o illogicità manifeste e abnormi.
• La motivazione di una variante urbanistica non deve normalmente essere polverizzata per ogni singola proprietà, essendo sufficiente che dai documenti di piano e dalla loro coerenza complessiva risultino le strategie e le finalità perseguite; una motivazione rafforzata è necessaria solo in presenza di situazioni specifiche, quali convenzioni di lottizzazione, accordi equivalenti o altre posizioni particolarmente qualificate.
• Il Piano Territoriale di Coordinamento di un parco, quale strumento urbanistico di valenza ambientale, può modificare destinazioni previgenti e imporre un regime di tutela prevalente sugli interessi edificatori privati e sulle competenze urbanistico-edilizie comunali, senza che la mera edificazione o il degrado dell'area impediscano la protezione dei valori naturalistici e paesaggistici.
• Un protocollo d'intesa volto a preparare una futura attività di riqualificazione non limita la discrezionalità pianificatoria dell'amministrazione se non contiene obblighi giuridici specifici e stringenti; inoltre, l'inerzia del privato nell'adempiere agli obblighi preparatori previsti dal protocollo può far venir meno l'affidamento qualificato invocabile contro la successiva pianificazione.
• L'art. 3 d.P.R. 380/2001 impedisce agli strumenti urbanistici di attribuire agli interventi edilizi una classificazione diversa da quella legislativa, ma non vieta alla pianificazione di stabilire modalità, limiti quali-quantitativi e condizioni di ammissibilità degli interventi, né di raggruppare le attività consentite secondo categorie funzionali del piano.

Come è indicizzato