Sentenza n. 13439/2026 - Roma, Sezione 2T

Esito

La controversia

La ricorrente aveva ottenuto l'ammissione a un contributo PNRR per la realizzazione di un nuovo impianto di selezione dei rifiuti, ma il Ministero aveva successivamente revocato il beneficio rilevando che il progetto era già stato avviato prima della presentazione della domanda. La società ha dedotto che il provvedimento fosse in realtà un annullamento d'ufficio, tardivo ai sensi dell'art. 21-nonies l. 241/1990; che il contributo non costituisse aiuto di Stato, poiché essa svolgeva un servizio pubblico in house; che non fosse violato l'art. 6 del regolamento (UE) n. 651/2014, non essendo stati assunti prima della domanda impegni idonei a rendere irreversibile l'investimento; che il bando non imponesse espressamente il requisito dell'effetto incentivante; che l'amministrazione conoscesse già lo stato del progetto; che sussistesse un legittimo affidamento sulla stabilità del contributo; e che fossero violati gli obblighi di motivazione, correttezza, buona fede e partecipazione procedimentale. In subordine ha chiesto la riammissione al finanziamento o il risarcimento del danno, anche per lesione dell'affidamento.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Ha qualificato il provvedimento, al di là del nomen iuris di revoca, come atto che rimuove ex tunc un beneficio illegittimamente concesso per mancanza originaria dei requisiti, astrattamente soggetto all'art. 21-nonies l. 241/1990. Tuttavia ha ritenuto non applicabile la barriera temporale nazionale quando essa ostacoli l'obbligo unionale di recuperare un aiuto di Stato illegale o incompatibile. La società, pur interamente pubblica e operante in house, svolgeva un'attività economica in regime concorrenziale: la realizzazione e gestione dell'impianto, nell'ambito di un'operazione di project financing con un'ATI privata, poteva alterare la concorrenza. Il contributo costituiva quindi aiuto di Stato e trovava applicazione l'art. 6 del regolamento GBER, che richiede la presentazione della domanda prima dell'avvio dei lavori. Nel caso concreto, prima della domanda erano già stati stipulati il contratto di project financing e i relativi addenda, emesso l'ordine di fornitura dei macchinari, pagato un acconto, avviato lo smontaggio del vecchio impianto e iniziato il montaggio del nuovo; le successive implementazioni non mutavano l'unitarietà economico-funzionale del progetto. Mancava pertanto l'effetto incentivante. Il recupero era dovuto e non poteva essere impedito dal termine dell'art. 21-nonies, né potevano rilevare l'affidamento della beneficiaria o l'eventuale errore dell'amministrazione. Il preavviso ex art. 10-bis l. 241/1990 aveva consentito alla società di partecipare al procedimento, sicché sono state respinte anche le censure procedimentali. È stata respinta la domanda risarcitoria perché il contributo non spettava e non era configurabile un affidamento tutelabile al conseguimento di un aiuto incompatibile con il diritto dell'Unione; il risarcimento avrebbe attribuito per equivalente il vantaggio che il diritto UE impediva di erogare. Spese compensate.

Norme richiamate

• artt. 107 e 108 TFUE

  La partecipazione pubblica totalitaria e il modello in house non escludono la qualificazione come aiuto di Stato quando l'ente svolge un'attività economica in regime concorrenziale; l'obbligo unionale di recupero dell'aiuto illegale prevale sulle disposizioni nazionali incompatibili.

• art. 6 regolamento (UE) n. 651/2014 (GBER)

  prima dell'avvio dei lavori

  L'effetto incentivante sussiste solo se la domanda scritta di aiuto è presentata prima dell'avvio dei lavori; il requisito è direttamente applicabile anche se non espressamente riprodotto nel bando.

• art. 2, punto 23, regolamento (UE) n. 651/2014 (GBER)

  la data di inizio dei lavori di costruzione relativi all'investimento oppure la data del primo impegno giuridicamente vincolante ad ordinare attrezzature o di qualsiasi altro impegno che renda irreversibile l'investimento, a seconda di quale condizione si verifichi prima

  L'avvio dei lavori comprende il primo impegno giuridicamente vincolante o qualsiasi atto che renda irreversibile l'investimento; nel caso concreto contratto, ordine di fornitura, acconto e lavori già iniziati precedevano la domanda.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il provvedimento di rimozione del contributo per mancanza originaria dei requisiti è astrattamente un annullamento d'ufficio e i termini previsti dalla norma sono perentori; tuttavia la relativa barriera temporale non si applica quando impedisca il recupero imposto dal diritto dell'Unione di un aiuto di Stato illegale.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di revoca, con assegnazione di un termine per le osservazioni, ha soddisfatto gli obblighi partecipativi, consentendo alla beneficiaria di interloquire sui rilievi dell'amministrazione.

• art. 6 regolamento (UE) n. 702/2014

  Richiamato dal TAR insieme alle altre discipline unionali per affermare l'obbligatorietà dell'effetto incentivante ai fini della compatibilità dell'aiuto.

• art. 6 regolamento (UE) n. 1388/2014

  Richiamato dal TAR insieme alle altre discipline unionali per affermare l'obbligatorietà dell'effetto incentivante ai fini della compatibilità dell'aiuto.

Massime di principio

• La nozione unionale di impresa è oggettiva e comprende qualsiasi ente che offra beni o servizi su un mercato, indipendentemente dalla forma giuridica, dalla proprietà pubblica, dal modello in house e dall'assenza di uno scopo di lucro; pertanto anche una società interamente pubblica può essere beneficiaria di un aiuto di Stato quando svolga attività economica in regime concorrenziale.
• Il requisito dell'effetto incentivante previsto dall'art. 6 del regolamento (UE) n. 651/2014 è direttamente applicabile anche se il bando non lo riproduce espressamente, quando il contributo abbia natura di aiuto di Stato; la domanda deve precedere l'avvio dei lavori, inteso anche come primo impegno giuridicamente vincolante o altro atto che renda irreversibile l'investimento.
• Quando il contributo è stato concesso in assenza originaria dei requisiti di compatibilità unionale, il recupero dell'aiuto illegale costituisce un obbligo di risultato per l'amministrazione nazionale. Le norme interne che impediscano tale recupero, compresi i termini per l'annullamento d'ufficio, devono essere disapplicate.
• La qualificazione formale dell'atto come revoca o annullamento non è decisiva: quando l'amministrazione rimuove ex tunc un contributo perché manca ab origine un requisito legale, l'atto ha natura sostanziale di annullamento, ma resta dovuto se necessario a impedire il mantenimento di un aiuto incompatibile con il diritto dell'Unione.
• Non è tutelabile l'affidamento del beneficiario che pretende di conservare un contributo privo dei presupposti di compatibilità unionale, né l'eventuale errore o ritardo dell'amministrazione può prevalere sull'obbligo di impedire l'erogazione o assicurare il recupero dell'aiuto illegale.
• Non può essere riconosciuto il risarcimento per equivalente volto ad attribuire al beneficiario il medesimo vantaggio economico che il diritto dell'Unione vieta di erogare; in assenza della spettanza del beneficio manca anche il presupposto per il risarcimento da lesione dell'affidamento.

Come è indicizzato