Sentenza n. 7676/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Il Comune ha impugnato la sentenza del TAR che aveva riconosciuto ai proprietari espropriati il diritto alla retrocessione totale di alcuni fondi espropriati con decreto del 20 maggio 2008, nell’ambito del P.I.P. di via San Antonio Abate, e disposto la compensazione del prezzo di retrovendita, comprensivo degli interessi. Con il primo motivo ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo che, trattandosi di retrocessione totale e quindi di diritto soggettivo, la controversia spettasse al giudice ordinario. Con il secondo ha dedotto l’inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione, tra gli altri atti, della delibera comunale n. 7 del 27 gennaio 2021, che aveva approvato il progetto di completamento delle opere di urbanizzazione. Con il terzo ha contestato l’accertamento della mancata attuazione del P.I.P., sostenendo che il piano era stato parzialmente attuato e che la domanda andava qualificata come retrocessione parziale, subordinata alla dichiarazione di inservibilità dei fondi. Con il quarto, in subordine, ha contestato la compensazione del prezzo di retrovendita con l’indennità di espropriazione e i relativi interessi. Gli appellati hanno eccepito l’inammissibilità dell’appello per novità delle deduzioni ai sensi dell’art. 104 c.p.a., l’inammissibilità della documentazione e la tardività della memoria comunale; hanno inoltre riproposto due motivi del ricorso di primo grado, senza appello incidentale. Il Comune ha chiesto anche la condanna degli appellati per responsabilità aggravata.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto le eccezioni degli appellati: le deduzioni comunali sull’attuazione parziale del P.I.P. costituivano mere difese dirette a contestare un presupposto già compreso nel thema decidendum e, comunque, il divieto dei nova di cui all’art. 104, comma 1, c.p.a. non opera nei confronti della parte resistente in primo grado. La documentazione era indispensabile ai fini della decisione e la memoria del Comune era tempestiva, poiché il termine a ritroso scadente di sabato non doveva essere anticipato al venerdì. È stata invece dichiarata inammissibile la riproposizione dei motivi IV e V del ricorso di primo grado, che avrebbero richiesto appello incidentale contro il capo di rigetto della domanda risarcitoria. Il primo motivo d’appello è stato respinto: la controversia riguardava una retrocessione parziale, rispetto alla quale la posizione dei proprietari è di interesse legittimo, poiché la restituzione presuppone una valutazione discrezionale dell’amministrazione sull’inservibilità del bene. È stata respinta anche la censura di inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione della delibera del 2021: l’eventuale annullamento del nuovo P.I.P. avrebbe comportato la caducazione degli atti successivi adottati sul presupposto della sua efficacia, e la pretesa restitutoria era comunque fondata sulla mancata attuazione del precedente piano entro il termine decennale. Nel merito, sulla base della verificazione e dei precedenti richiamati, il Collegio ha accertato che il P.I.P. era stato parzialmente attuato entro il termine: erano stati espropriati i terreni, individuati gli assegnatari, sottoscritte le convenzioni e rilasciati i titoli edilizi. Il mancato completamento entro quel termine delle opere avviate non impediva il successivo completamento delle urbanizzazioni e l’edificazione nelle aree già lottizzate secondo gli indici del piano. Ne consegue che non sussisteva retrocessione totale; la retrocessione parziale richiedeva una formale determinazione amministrativa di inservibilità, non risultante adottata. I proprietari avrebbero dovuto presentare un’istanza al Comune per la valutazione dei relativi presupposti, e il giudice non poteva sostituirsi all’amministrazione pronunciando su un potere non ancora esercitato. L’appello è stato quindi accolto e, in riforma parziale della sentenza, il ricorso di primo grado è stato integralmente respinto. Le spese del doppio grado, comprese quelle di verificazione, sono state compensate; queste ultime sono state liquidate in complessivi euro 2.000, oltre agli oneri di legge se dovuti. È stata respinta la domanda comunale di condanna per responsabilità aggravata ex art. 96 c.p.a.

Norme richiamate

• art. 104, comma 1, c.p.a.

  Il divieto dei nova in appello, previsto dall’art. 104, comma 1, c.p.a., si applica, infatti, solo all’originario ricorrente, al quale, una volta delimitato il thema decidendum con i motivi di ricorso articolati in primo grado, è precluso un ampliamento dello stesso nel giudizio di appello; non si applica invece alle altre parti del processo, che potrebbero anche non essersi costituite nel grado precedente.

  Il divieto di introdurre domande nuove in appello riguarda l’originario ricorrente, non la parte che era resistente in primo grado; inoltre, non si estende alle mere difese che contestano presupposti già compresi nel thema decidendum.

• artt. 46, comma 2, e 104 c.p.a.

  Sotto il primo profilo, si tratta di atti relativi al procedimento di attuazione del P.I.P. e, quindi, indispensabili ai fini della decisione (artt. 46, comma 2, e 104 c.p.a.), oltre che delle sentenze con cui la seconda sezione di questo Consiglio di Stato ha accolto gli appelli del Comune di Scafati, confermando la legittimità dell’atto di approvazione del nuovo P.I.P.

  La produzione in appello di documenti relativi all’attuazione del piano è ammissibile quando tali atti siano indispensabili per la decisione.

• art. 73 c.p.a.

  Sotto il secondo profilo, la memoria è stata depositata entro sabato 5 settembre e, quindi, entro il termine di trenta giorni stabilito dall’art. 73 c.p.a. Se un termine a ritroso scade di sabato, infatti, esso non va anticipato al venerdì.

  Il termine processuale a ritroso che scade di sabato non deve essere anticipato al venerdì.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  il giudice di primo grado non avrebbe potuto sostituirsi all’Amministrazione, dichiarando il diritto alla retrocessione dei beni espropriati, anche per effetto di quanto disposto dall’art. 34, comma 2, primo periodo, del c.p.a. (“In nessun caso il giudice può pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati”).

  Il giudice non può pronunciarsi attribuendo al privato il bene della vita sulla base di una valutazione amministrativa discrezionale che l’amministrazione non abbia ancora compiuto.

• art. 27, comma 3, l. 865/1971

  La circostanza che gli interventi assentiti e le progettate opere di urbanizzazione, sebbene avviate, non siano state completate entro il termine di efficacia del P.I.P. non ne ha precluso il successivo completamento, atteso che << l'intervenuta decadenza del piano (per il decorso del tempo fissato ex lege per la sua attuazione) non determina automaticamente l'inedificabilità delle aree oggetto della pianificazione ed il conseguente blocco di ogni attività nella zona, dovendosi ritenere consentito il completamento delle opere di urbanizzazione in corso di realizzazione e l’edificazione, in conformità alle prescrizioni urbanistiche di zona (cioè secondo gli indici di edificabilità praticati secondo il piano) nelle aree già lottizzate e dotate delle opere di urbanizzazione>>.

  La scadenza del termine del piano non rende automaticamente inedificabili le aree già lottizzate né impedisce il completamento delle opere di urbanizzazione in corso e l’edificazione conforme agli indici del piano.

• artt. 60 e 63 l. 2359/1865

  Stante la parziale attuazione del Piano, viene in rilievo un’ipotesi di retrocessione parziale dei beni espropriati la quale è subordinata ad una determinazione amministrativa di inservibilità dei fondi all’opera pubblica. Solo dopo che sia stata emanata la formale dichiarazione di inservibilità, l’espropriato è titolare, come per la retrocessione totale, di un diritto soggettivo (ius ad rem) che gli consente di agire per chiedere la restituzione dei beni espropriati e non utilizzati.

  La retrocessione parziale presuppone una formale dichiarazione amministrativa di inservibilità; solo dopo tale dichiarazione l’espropriato è titolare del diritto soggettivo alla restituzione dei beni non utilizzati.

• art. 96 c.p.a.

  Deve essere, infine, respinta la domanda del Comune di condanna della controparte per responsabilità aggravata ex art. 96 c.p.a, non sussistendone i presupposti.

  La condanna per responsabilità aggravata è respinta quando, nel caso concreto, non ne sussistono i presupposti.

Massime di principio

• La retrocessione parziale di beni espropriati presuppone una formale dichiarazione dell’amministrazione che accerti l’inservibilità dei fondi rispetto all’opera pubblica; prima di tale determinazione, l’espropriato non può vantare il diritto soggettivo alla restituzione, ma una posizione di interesse legittimo rispetto alla valutazione amministrativa.
• Il giudice non può dichiarare il diritto alla retrocessione parziale sostituendosi all’amministrazione quando questa non abbia ancora esercitato il potere di valutare l’inservibilità dei beni.
• La scadenza del termine di efficacia di un piano attuativo non determina automaticamente l’inedificabilità delle aree già lottizzate né impedisce il completamento delle opere di urbanizzazione già avviate e l’edificazione conforme agli indici urbanistici del piano.
• Il divieto dei nova in appello previsto dall’art. 104, comma 1, c.p.a. si applica all’originario ricorrente, ma non impedisce alla parte resistente in primo grado di svolgere nuove difese che contestino presupposti già compresi nel thema decidendum; non si estende, in ogni caso, alle mere difese che non ampliano tale ambito.
• La riproposizione in appello di motivi di primo grado contro un capo della sentenza sfavorevole richiede appello incidentale e non può essere effettuata mediante semplice riproposizione.

Come è indicizzato