Sentenza n. 6762/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

RFI ha impugnato la sentenza del TAR Puglia che aveva ordinato l’ostensione della documentazione richiesta da un proprio dipendente in relazione alle progressioni di carriera di colleghi della Direzione Operativa Infrastrutture Territoriale di Bari. L’istanza riguardava bandi, avvisi, commissioni esaminatrici e verbali di selezione; disposizioni organizzative o altri provvedimenti relativi alla variazione delle titolarità di strutture o microstrutture; attestati formativi attribuiti ai colleghi nell’ambito di corsi patrocinati, finanziati, organizzati o svolti da società del Gruppo FS. Il dipendente aveva motivato la richiesta con l’esigenza di tutelare il proprio interesse a una progressione di carriera e a non essere discriminato rispetto a colleghi ritenuti privilegiati. Con il primo motivo RFI ha sostenuto che l’accesso nei confronti di un gestore di pubblico servizio non potesse estendersi alle progressioni di carriera, non riconducibili alle procedure concorsuali di assunzione. Con il secondo motivo ha contestato la sussistenza dell’interesse all’accesso, ritenendo necessario dimostrare l’effettiva incidenza degli atti relativi alle promozioni altrui su una situazione soggettiva azionabile e non potendo l’accesso tradursi in una verifica esplorativa della legittimità dell’azione del gestore. Con il terzo motivo ha dedotto che parte dei documenti richiesti non sarebbe materialmente esistente e che la richiesta relativa alle disposizioni organizzative sarebbe generica. Con il quarto motivo ha contestato la legittimazione e l’interesse del dipendente, assumendo che egli non avrebbe potuto ottenere un avanzamento di carriera. Con il quinto motivo, in via subordinata, ha censurato l’eventuale applicazione dell’accesso civico generalizzato. Con il settimo motivo ha sostenuto che l’istanza del 2024 fosse sostanzialmente identica a una precedente istanza del 2021, già respinta e non impugnata.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto che RFI, quale società organismo di diritto pubblico e gestore di un pubblico servizio, sia soggetta alla disciplina dell’accesso documentale limitatamente alle attività di pubblico interesse. In tale ambito rientrano non solo le procedure di assunzione, ma anche le progressioni di carriera e gli atti di auto-organizzazione degli uffici, poiché si tratta di attività funzionalmente collegate all’organizzazione e alla qualità del servizio pubblico. Quanto all’interesse del dipendente, l’istanza indicava le ragioni della richiesta, i pregiudizi asseritamente derivanti dalle scelte aziendali e l’intenzione di valutare l’azione giudiziale; risultava quindi il nesso di necessaria strumentalità tra la conoscenza dei documenti e la cura o difesa di una situazione giuridica, nonché un interesse diretto, concreto e attuale. Il giudice dell’accesso non deve invece valutare in anticipo l’influenza o la decisività dei documenti nel futuro giudizio, valutazione riservata al giudice eventualmente investito della controversia sostanziale. Sono state respinte anche le censure relative alla genericità: la richiesta era delimitata temporalmente, alle procedure successive al 28 gennaio 2022, e soggettivamente, ai colleghi individuati, consentendo a RFI di risalire agli atti. L’ostensione riguarda comunque soltanto la documentazione materialmente esistente, il cui accertamento compete al detentore. Il motivo sull’accesso civico generalizzato è stato dichiarato inammissibile per difetto di interesse, poiché la sentenza di primo grado non aveva deciso su tale forma di accesso. È stata respinta la censura relativa alla precedente istanza del 2021, perché quella del 2024 aveva oggetto diverso, riferendosi agli atti successivi al 2021 e, in particolare, alle procedure svolte dopo il 28 gennaio 2022. Le spese del grado di appello sono state compensate per la peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 22, comma 1, lett. e), l. 241/1990

  «i soggetti di diritto privato limitatamente alla loro attività di pubblico interesse […]»

  La disciplina dell’accesso si applica ai soggetti privati quando esercitano attività di pubblico interesse; per i gestori di servizi pubblici, tale ambito comprende anche le attività funzionalmente collegate all’organizzazione e alla qualità del servizio.

• art. 23 l. 241/1990

  «Il diritto di accesso di cui all'articolo 22 si esercita nei confronti delle pubbliche amministrazioni, delle aziende autonome e speciali, degli enti pubblici e dei gestori di pubblici servizi»

  Il diritto di accesso documentale è esercitabile nei confronti dei gestori di pubblici servizi indipendentemente dal titolo giuridico in base al quale il servizio è gestito.

• artt. 22 ss. l. 241/1990

  La disciplina dell’accesso documentale consente al dipendente di un gestore di pubblico servizio di acquisire gli atti relativi alle progressioni di carriera dei colleghi quando la richiesta sia strumentale alla tutela di una situazione giuridica concreta e attuale.

• art. 3 d.P.R. 184/2006

  In presenza di possibili controinteressati, il detentore deve attivare il procedimento di comunicazione agli interessati, consentendo loro di formulare opposizione; la riservatezza non costituisce in tali casi un limite assoluto.

• art. 5 e ss. d.lgs. 33/2013

  La questione sull’accesso civico generalizzato non è stata esaminata nel merito, poiché la sentenza appellata non conteneva statuizioni al riguardo e il motivo d’appello è stato dichiarato inammissibile per difetto di interesse.

• art. 2-bis d.lgs. 33/2013

  Il Consiglio di Stato non ha esaminato nel merito l’applicabilità dell’accesso civico generalizzato a RFI, rilevando che tale questione non era stata decisa dal primo giudice.

• art. 52, comma 1, d.lgs. 196/2003

  Sussistendo i presupposti di tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, è stato disposto l’oscuramento delle generalità e degli altri dati identificativi.

Massime di principio

• Nei confronti di un soggetto privato gestore di un pubblico servizio, il diritto di accesso documentale si applica alle attività funzionalmente collegate all’organizzazione e all’erogazione del servizio pubblico, comprese le procedure di selezione del personale, le progressioni di carriera e gli atti di auto-organizzazione degli uffici, anche quando non si tratti di procedure concorsuali di assunzione.
• Ai fini dell’accesso difensivo, il richiedente deve rappresentare nell’istanza, in modo puntuale e specifico, il nesso di necessaria strumentalità tra i documenti richiesti e la cura o difesa di una situazione giuridica dotata dei requisiti di immediatezza, concretezza e attualità.
• Il giudice dell’accesso e l’amministrazione detentrice non devono anticipare la valutazione sulla rilevanza, influenza o decisività dei documenti rispetto al giudizio eventualmente instaurato per la tutela della situazione sostanziale; tale valutazione spetta al giudice competente sulla controversia principale.
• Una richiesta di accesso non è generica quando è delimitata sotto il profilo temporale e individua i soggetti o le procedure cui si riferisce in modo tale da consentire all’amministrazione di risalire alla documentazione richiesta.
• L’accesso può avere ad oggetto soltanto documenti materialmente esistenti; l’amministrazione detentrice deve verificare l’esistenza della documentazione, senza che l’inesistenza materiale possa trasformarsi in un diniego generalizzato di accesso ai documenti esistenti.
• Una nuova istanza di accesso non è identica a una precedente istanza non impugnata quando riguarda documenti relativi a un diverso periodo temporale o a procedure successive; il precedente diniego non impedisce, in tal caso, l’esame della nuova richiesta.

Come è indicizzato