Parere n. 857/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

La ricorrente ha impugnato la delibera con cui l’ASL Napoli 3 Sud ha determinato la quota del fatturato 2021 non liquidabile, o da recuperare se già corrisposta, per effetto del superamento del tetto di spesa della branca odontoiatrica e dell’applicazione della regressione tariffaria unica. Con un unico motivo ha dedotto il difetto di motivazione sugli importi, la lesione del legittimo affidamento derivante dall’avvenuto pagamento, anche a saldo, delle prestazioni, l’omessa attivazione dell’autotutela, la violazione degli obblighi contrattuali di comunicazione preventiva sull’andamento della spesa e sull’esaurimento del plafond, nonché l’illegittimità dell’omessa remunerazione integrale, sostenendo che la regressione avrebbe potuto comportare soltanto una remunerazione ridotta. La questione preliminare esaminata dalla Sezione riguarda tuttavia la giurisdizione: occorre stabilire se l’impugnazione della delibera di definizione della RTU concerna l’esercizio di poteri autoritativi o, invece, un’attività paritetica e meramente patrimoniale riconducibile al rapporto contrattuale.

Il parere

La Sezione ha ritenuto l’affare non maturo per la decisione e ha disposto un’istruttoria integrativa. Ha richiamato l’ordinanza delle Sezioni Unite della Corte di cassazione n. 32259 del 21 novembre 2023, che, con riferimento a una delibera analoga, ha affermato la giurisdizione ordinaria quando le contestazioni riguardano soltanto modalità, tempi e calcolo della regressione, qualificando l’attività dell’ASL come paritetica e iure privatorum. La Sezione ha tuttavia rilevato che, quando è impugnata la stessa delibera di definizione della RTU, occorre verificare se essa sia meramente esecutiva di criteri previamente stabiliti oppure se disponga di un margine di discrezionalità o stabilisca essa stessa i criteri di riparto. A tal fine ha chiesto al Ministero della salute, previa interlocuzione con la Regione Campania e con l’ASL, di chiarire il fondamento giuridico della RTU, la fonte e il contenuto dei criteri di riparto tra le strutture, il rapporto tra tali criteri e la delibera impugnata, gli eventuali effetti dell’accoglimento sugli operatori non ricorrenti e la presenza di controinteressati, nonché le modalità di comunicazione o pubblicazione della delibera, rilevanti ai fini della ricevibilità o ammissibilità del ricorso. Il Ministero dovrà depositare la relazione integrativa entro novanta giorni, previamente comunicandola alle parti, cui dovrà essere assegnato un termine non inferiore a dieci giorni per osservazioni o controdeduzioni. La trattazione è stata rinviata.

Osservazioni

Norme richiamate

• d.P.R. 1199/1971

  Il ricorso straordinario costituisce il procedimento nel quale è stato richiesto il parere della Sezione; il testo non richiama uno specifico articolo.

• Ordinanza delle Sezioni Unite della Corte di cassazione n. 32259 del 21 novembre 2023

  “si tratta […] di doglianze tutte vertenti sulle modalità e i tempi con cui è stata disposta la regressione tariffaria […] l’Asl non agisce (più) nell’esercizio dei propri poteri autoritativi, ma compie atti paritetici che, iure privatorum, vanno ad incidere sull’entità del corrispettivo spettante al Centro”

  La giurisdizione ordinaria sussiste quando le contestazioni riguardano soltanto modalità, tempi e operazioni di calcolo della regressione tariffaria, senza investire gli atti a monte che hanno stabilito il meccanismo e i criteri della RTU.

• Delibera della Giunta regionale n. 2451 del 1° agosto 2003

  È indicata come uno degli atti regionali che hanno introdotto il meccanismo della RTU; la Sezione ne ha disposto l’acquisizione.

• Consiglio di Stato, sez. V, 23 giugno 2025, n. 5418

  È richiamata quale esempio di orientamento favorevole alla giurisdizione amministrativa nelle controversie relative alla RTU.

• T.A.R. Campania (Napoli), sez. I, 2 agosto 2024, n. 4526

  È richiamata quale esempio di orientamento favorevole alla giurisdizione ordinaria nelle controversie relative alla RTU.

Massime di principio

• Quando una controversia sulla regressione tariffaria riguarda soltanto le modalità, i tempi e le operazioni di calcolo applicate dall’ASL sulla base di criteri già stabiliti, la relativa attività può qualificarsi come paritetica e iure privatorum, con conseguente devoluzione della controversia al giudice ordinario.
• Quando è impugnata direttamente la delibera di definizione della regressione tariffaria, il riparto di giurisdizione richiede di verificare se l’atto sia meramente esecutivo di criteri fissati a monte oppure se eserciti un margine di discrezionalità o stabilisca esso stesso i criteri di imputazione del superamento del tetto di spesa.
• Ai fini della qualificazione della delibera di regressione tariffaria e del conseguente riparto di giurisdizione, l’amministrazione deve rendere conoscibili il fondamento giuridico del meccanismo, la fonte dei criteri di riparto tra le strutture e il rapporto tra tali criteri e gli importi concretamente richiesti.
• Nel ricorso straordinario, prima della decisione di merito, deve essere verificato se l’eventuale accoglimento possa incidere sulla posizione economica di operatori non ricorrenti, così da individuare eventuali controinteressati cui il ricorso avrebbe dovuto essere notificato.

Come è indicizzato