Cassazione Civile, Sentenza n. 16571/2020 del 31/07/2020

Esito

La controversia

Impugnazione della sentenza della Corte d'Appello di Genova che aveva riconosciuto a Savina Leonetti i benefici previsti per le vittime del dovere per lesioni permanenti subite in servizio a seguito di un'aggressione da parte di una detenuta. Il Ministero deduceva errori di interpretazione dell'art. 1, comma 563, legge n. 266/2005 (in particolare sul concetto di "servizi di ordine pubblico") e contestava che nella fattispecie fosse emerso un rischio eccedente l'alea ordinaria connessa al servizio istituzionale della polizia penitenziaria; censurava altresì il riconoscimento dell'adeguamento dell'assegno ex art. 2, legge n. 407/1998.

La decisione

La Corte di Cassazione ha accolto i primi due motivi del ricorso del Ministero, ritenendo che l'attività di vigilanza svolta all'interno dell'istituto penitenziario costituisce un compito istituzionale proprio della polizia penitenziaria e non rientra automaticamente, ai sensi dell'art. 1, comma 563, lett. b) della legge n. 266/2005, nella nozione di "servizi di ordine pubblico" che danno diritto ai benefici per vittime del dovere. Ha altresì richiamato la distinzione tra le attività elencate al comma 563 (attività considerate pericolose di per sé) e la fattispecie aperta del comma 564 (soggetti equiparati, che richiedono "particolari condizioni" o circostanze straordinarie che aggravino il rischio). Non essendo emerse nella specie condizioni eccezionali tali da integrare il comma 564, la Corte, decidendo nel merito, ha cassato la sentenza impugnata e ha rigettato la domanda di Leonetti. Il terzo motivo è stato assorbito. Spese compensate.

Norme richiamate

• legge 23 dicembre 2005, n. 266

  art. 1, commi 563, 564 e 565

  Comma 563 elenca categorie di attività che, per la legge, comportano automaticamente il riconoscimento dei benefici per vittime del dovere; comma 564 prevede una fattispecie aperta di equiparazione per missioni con "particolari condizioni" che implicano rischi straordinari; comma 565 ha delegato l'adozione del regolamento di attuazione.

• legge 13 agosto 1980, n. 466

  Riferimento alle fattispecie originarie cui la legge n. 266/2005 rimanda per la qualificazione delle vittime del dovere e delle relative provvidenze.

• d.P.R. 7 luglio 2006, n. 243

  art. 1, comma 1 (definizioni)

  Definisce i termini usati per l'erogazione delle provvidenze (benefici e provvidenze, missioni, particolari condizioni ambientali od operative) e chiarisce che per "particolari condizioni" si intendono circostanze straordinarie che espongono il dipendente a maggiori rischi rispetto alle ordinarie condizioni di servizio.

• legge 15 dicembre 1990, n. 395

  Attribuisce al Corpo di polizia penitenziaria compiti istituzionali di garantire l'ordine e la sicurezza all'interno degli istituti penitenziari, quindi l'attività di vigilanza interna è funzione istituzionale propria e non coincide automaticamente con servizi di ordine pubblico ai fini dell'art. 1, comma 563 della legge n. 266/2005.

• legge 26 luglio 1975, n. 354

  La normativa dell'ordinamento penitenziario assegna il mantenimento dell'ordine e della disciplina all'interno degli istituti tra i compiti dell'ordinamento penitenziario, con misure compatibili con i diritti delle persone private della libertà; conferma il carattere istituzionale del servizio interno.

• legge 1 aprile 1981, n. 121

  Riconosce che il personale di polizia penitenziaria può concorrere in servizi di ordine e sicurezza pubblica, ma distingue tale impiego da quello istituzionale interno: l'eventuale chiamata a servizi pubblici di ordine richiede uno specifico impiego esterno.

• legge 23 novembre 1998, n. 407

  Prevede l'assegno mensile per vittime (adeguamenti) che la Corte di merito aveva riconosciuto, ma la Cassazione ha assorbito il motivo relativo all'adeguamento dopo aver rigettato il riconoscimento della qualità di vittima del dovere.

Massime di principio

• Distinguere tra servizi elencati al comma 563 (attività considerate pericolose di per sé) e le fattispecie aperte del comma 564: solo queste ultime richiedono la dimostrazione di "particolari condizioni" che aggravino il rischio rispetto all'ordinario.
• L'attività di vigilanza svolta all'interno di un istituto penitenziario è, in linea di principio, un compito istituzionale proprio della polizia penitenziaria e non si qualifica automaticamente come "servizio di ordine pubblico" ai fini del riconoscimento dei benefici per vittime del dovere.
• Per ottenere i benefici equiparati ai sensi del comma 564 occorre provare circostanze straordinarie o condizioni ambientali/operative che abbiano esposto il dipendente a rischi maggiori rispetto all'ordinario; la mera lesione subita nello svolgimento dell'attività istituzionale interna non è sufficiente.
• Se il personale penitenziario viene impiegato in servizi esterni di ordine e sicurezza pubblica (chiamata specifica a compiti di polizia di sicurezza), il fatto può rientrare nelle fattispecie di cui al comma 563; è però necessario dimostrare l'effettivo impiego in tali servizi.
• In contenziosi analoghi, l'onere probatorio ricade sul richiedente che deve documentare l'eccezionalità delle condizioni di servizio o l'effettivo svolgimento di servizi di ordine pubblico esterni rispetto alle ordinarie funzioni di istituto.
• Le norme regolamentari (d.P.R. n. 243/2006) devono essere valutate per definire i confini di "missione" e "particolari condizioni"; la giurisprudenza tende a interpretare restrittivamente l'estensione automatica dei benefici.