Sentenza n. 2367/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

CICLAT, quale aggiudicataria di un appalto Consip articolato in sei lotti territoriali per i servizi di documentazione dei processi penali, aveva chiesto la revisione dei prezzi per il periodo dal 1° luglio 2018 al 30 giugno 2022, invocando la clausola contrattuale e l'indice ISTAT FOI. Il Ministero aveva riconosciuto la revisione soltanto per gli ultimi due anni di esecuzione, per complessivi euro 678.926,36 oltre IVA, negandola per il secondo e il terzo anno di contratto sulla base dell'istruttoria sui costi, sull'utile d'impresa e sull'elevata incidenza della manodopera. Le consorziate esecutrici avevano impugnato il provvedimento chiedendone l'annullamento e l'accertamento del diritto alla revisione nella misura risultante dall'applicazione dell'indice FOI. Il TAR aveva accolto il ricorso, ravvisando difetto di istruttoria e di motivazione. Il Ministero ha appellato sostenendo che la revisione non potesse eliminare l'alea contrattuale, che l'indice FOI costituisse soltanto una soglia massima e non un parametro automatico, che fosse necessaria la prova di uno squilibrio significativo e che l'istruttoria avesse correttamente escluso la revisione per gli anni nei quali l'utile non risultava eroso. Le consorziate hanno proposto appello incidentale, contestando la parte della sentenza che lasciava all'Amministrazione margini di valutazione sulla documentazione contabile e sostenendo che l'indice FOI dovesse essere applicato automaticamente, quale parametro minimo, medio e massimo della revisione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto sia l'appello principale del Ministero sia l'appello incidentale delle consorziate, confermando integralmente la sentenza del TAR. Ha ritenuto corretta l'applicazione dell'art. 115 del d.lgs. 163/2006 operata dal primo giudice. La clausola di revisione deve rispettare la norma imperativa e inderogabile, fondarsi su dati ufficiali e su un'istruttoria appropriata; la determinazione della revisione presuppone l'esercizio di un potere tecnico-discrezionale dell'Amministrazione. La revisione non è tuttavia automatica: l'indice FOI costituisce la soglia massima, salvo circostanze eccezionali e specifiche provate dall'impresa, ma il riconoscimento della revisione ordinaria non richiede la prova di particolari e notevoli squilibri. Nel caso concreto, il Ministero aveva svolto un'istruttoria viziata da difetto di istruttoria e motivazione, sicché era legittimo l'annullamento del provvedimento e la riedizione del potere in ordine alla spettanza e alla misura della revisione, nel rispetto dei principi indicati dal giudice. È stato respinto anche l'appello incidentale, poiché l'annullamento non cristallizzava il diritto all'applicazione automatica dell'indice FOI per ogni annualità e non escludeva la necessità di una nuova istruttoria amministrativa. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 115 d.lgs. 163/2006

  L'art. 115 del Codice dei contratti pubblici del 2006

  Norma imperativa e inderogabile; impone all'Amministrazione responsabile dell'acquisizione di beni e servizi di svolgere le attività, anche istruttorie, necessarie a determinare la revisione dei prezzi.

• art. 15 delle condizioni speciali dei contratti d'appalto

  i corrispettivi dovuti all'Impresa sono oggetto di revisione ai sensi dell’art. 115 del D.lgs. n.163/2006 sulla base di un’istruttoria condotta in considerazione dei dati di cui all’art. 7, comma 4, lett. c) del D.lgs. n.163/2006 o, in mancanza, in ragione dell’indice ISTAT dei prezzi al consumo

  La clausola contrattuale deve essere applicata in conformità alla disciplina imperativa dell'art. 115 e richiede un'istruttoria amministrativa appropriata.

• art. 7, comma 4, lett. c) d.lgs. 163/2006

  Individua i dati ufficiali da considerare nell'istruttoria sulla revisione dei prezzi, secondo il rinvio operato dalla clausola contrattuale.

• art. 6 l. 537/1993

  Richiamato quale antecedente della disciplina della revisione prezzi nei contratti pubblici di servizi e forniture.

• art. 44, comma 1, l. 724/1994

  Richiamato quale disposizione successiva sostitutiva dell'art. 6 della l. 537/1993.

Massime di principio

• Nei contratti pubblici di durata soggetti ratione temporis all'art. 115 del d.lgs. 163/2006, la clausola di revisione prezzi deve rispettare la natura imperativa e inderogabile della disposizione e deve prevedere una metodologia basata su dati ufficiali e su un'istruttoria appropriata.
• La revisione dei prezzi non opera automaticamente per il solo decorso del tempo: il riconoscimento del compenso revisionale richiede una preventiva verifica amministrativa dei relativi presupposti, nell'esercizio di un potere tecnico-discrezionale.
• L'indice ISTAT FOI costituisce, per il calcolo della revisione ordinaria, la soglia massima del compenso revisionale; l'impresa può ottenere una revisione superiore soltanto dimostrando circostanze eccezionali e specifiche.
• Il riconoscimento della revisione ordinaria nella misura risultante dal riferimento agli indici ISTAT non richiede la prova di particolari e notevoli squilibri del sinallagma, ferma la necessità dell'istruttoria amministrativa sui presupposti e sulla misura.
• Qualora l'istruttoria sulla revisione prezzi sia carente o la motivazione non dia adeguatamente conto dei criteri applicati, il provvedimento deve essere annullato e l'Amministrazione deve rieditare il potere nel rispetto dei criteri legali e contrattuali, senza che il giudice sostituisca la propria valutazione a quella amministrativa.

Come è indicizzato