Sentenza n. 3671/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La Federazione aveva impugnato la comunicazione ministeriale con cui il Ministero del Lavoro aveva dichiarato inammissibile un interpello volto a ottenere chiarimenti sull’applicazione dell’art. 14, comma 3, d.l. n. 4/2019, convertito dalla l. n. 26/2019, e sulla cumulabilità con la pensione quota cento delle indennità percepite dai componenti elettivi degli Ordini e della Federazione. In primo grado aveva chiesto l’annullamento degli atti e l’accertamento dell’obbligo ministeriale di pronunciarsi sull’interpello. Il TAR aveva dichiarato il ricorso inammissibile per carenza di interesse, ritenendo non provvedimentale e non immediatamente lesiva la risposta ministeriale, avente contenuto interpretativo o chiarificatore. In appello la Federazione ha sostenuto che la risposta fosse un atto amministrativo generale, autoritativo e vincolante per l’amministrazione, e ha riproposto le censure di merito sull’interpretazione della disciplina previdenziale, contestando anche il rinvio ministeriale alla nota INPS. La Federazione ha inoltre dedotto che l’art. 9 d.lgs. n. 124/2004 imponesse al Ministero di fornire chiarimenti su quesiti generali relativi alla normativa di propria competenza.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la declaratoria di inammissibilità del ricorso di primo grado. Ha ritenuto che l’art. 9, comma 1, d.lgs. n. 124/2004 attribuisca al Ministero un compito meramente interpretativo, finalizzato a soddisfare un’esigenza informativa degli enti legittimati a presentare l’interpello. La risposta all’interpello non costituisce provvedimento amministrativo lesivo perché non incide in senso costitutivo, estintivo o modificativo su situazioni giuridiche individuali e non trasporta la previsione astratta della legge in un rapporto concreto. Neppure può essere qualificata come atto amministrativo generale e astratto, poiché manca l’attitudine a regolare concretamente una fattispecie attraverso l’esercizio di un potere conformativo. Non è assimilabile a una circolare, non essendo destinata a impartire indirizzi operativi agli uffici subordinati, ma a fornire informazioni a un soggetto esterno. L’atto ministeriale, pur avendo recepito per relationem la nota INPS del 9 marzo 2021, resta una risposta interpretativa priva di effetti vincolanti ab externo e inserita in una relazione interlocutoria. La natura collettiva o diffusa dell’interesse fatto valere non determina una diversa conclusione, mancando un atto lesivo dell’assetto giuridico degli interessi rappresentati. La qualificazione non provvedimentale dell’atto preclude l’esame delle censure relative al merito della disciplina previdenziale. Le spese dell’appello sono state compensate in ragione dell’originalità della controversia.

Norme richiamate

• art. 9, comma 1, d.lgs. 124/2004

  Gli organismi associativi a rilevanza nazionale degli enti territoriali e gli enti pubblici nazionali, nonché, di propria iniziativa o su segnalazione dei propri iscritti, le organizzazioni sindacali e dei datori di lavoro maggiormente rappresentative sul piano nazionale e i consigli nazionali degli ordini professionali, possono inoltrare al Ministero del lavoro e delle politiche sociali, esclusivamente tramite posta elettronica, quesiti di ordine generale sull’applicazione delle normative di competenza del Ministero del lavoro e della previdenza sociale. La Direzione generale fornisce i relativi chiarimenti d’intesa con le competenti Direzioni generali del Ministero del lavoro e della previdenza sociale e, qualora interessati dal quesito, sentiti gli enti previdenziali.

  La disposizione configura un’attività meramente interpretativa e informativa del Ministero, priva di natura provvedimentale e di effetti giuridicamente vincolanti verso l’esterno. Il Ministero può recepire nella risposta il parere dell’ente previdenziale sentito.

• art. 14, comma 3, d.l. 4/2019, convertito dalla l. 26/2019

  La norma costituiva l’oggetto sostanziale del quesito previdenziale, ma il Consiglio di Stato non ne ha esaminato il merito, ritenendo inammissibile l’impugnazione della risposta ministeriale.

• art. 1, comma 3, lett. a), d.lgs. C.P.S. 233/1946, come modificato dall’art. 4 l. 3/2018

  La disposizione era stata invocata per sostenere la natura di enti pubblici non economici degli Ordini e della Federazione, ma la questione non è stata scrutinata nel merito a causa dell’inammissibilità del ricorso.

Massime di principio

• La risposta resa dal Ministero nell’ambito dell’interpello previsto dall’art. 9, comma 1, d.lgs. n. 124/2004 ha natura meramente interpretativa e informativa: non costituisce un provvedimento amministrativo lesivo, poiché non incide costitutivamente, estintivamente o modificativamente su situazioni giuridiche individuali.
• Un atto è provvedimentale e immediatamente impugnabile solo quando, oltre a interpretare la legge, trasporta la previsione astratta nell’ambito di un rapporto concreto mediante l’esercizio di un potere amministrativo idoneo a conformare la situazione giuridica del destinatario.
• La risposta a un interpello ex art. 9 d.lgs. n. 124/2004 non è un atto amministrativo generale e astratto, perché non regola una concreta fattispecie attraverso un potere conformativo dell’amministrazione; la sua eventuale astrattezza ne esclude, anziché confermarne, la natura provvedimentale.
• La risposta ministeriale a un interpello non è assimilabile a una circolare, poiché non è destinata a impartire indirizzi operativi agli uffici subordinati, ma a soddisfare l’esigenza informativa del soggetto esterno che ha presentato il quesito.
• Il Ministero può formulare la risposta all’interpello per relationem, recependo sostanzialmente il parere dell’ente previdenziale sentito ai sensi dell’art. 9, comma 1, d.lgs. n. 124/2004, ferma restando la competenza ministeriale a fornire il chiarimento.
• La natura collettiva o diffusa dell’interesse fatto valere da un ente esponenziale non basta a fondare l’interesse a ricorrere quando l’atto impugnato è meramente interpretativo, privo di riflessi giuridicamente vincolanti ab externo e inserito in una relazione interlocutoria.

Come è indicizzato