Sentenza n. 6873/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La controversia riguarda l’ammonimento orale adottato dal Questore di Napoli ai sensi dell’art. 8 del d.l. n. 11/2009, a seguito della segnalazione della persona interessata, che aveva riferito l’invio reiterato di messaggi, lettere e poesie, contatti telefonici, omaggi floreali presso la propria abitazione e la persistente ricerca di occasioni di contatto nell’ambito di una comune frequentazione. Il destinatario aveva impugnato l’ammonimento deducendo l’inadeguatezza della comunicazione di avvio, il difetto di istruttoria e motivazione, l’erronea ricostruzione dei fatti, la violazione delle garanzie partecipative, l’assenza dei presupposti sostanziali della misura e la violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza. Il TAR aveva accolto il ricorso ritenendo l’istruttoria sostanzialmente fondata sulle sole dichiarazioni della segnalante, prive di adeguati riscontri esterni, e ravvisando soprattutto l’assenza di attualità del pericolo, poiché gli episodi si erano esauriti nei mesi precedenti l’ammonimento. Il Ministero dell’Interno e la Questura di Napoli hanno appellato la sentenza deducendo: l’erroneità del rilievo sul difetto di istruttoria, non essendo necessario un accertamento assimilabile a quello penale; l’erronea qualificazione dei fatti come mero corteggiamento insistente; la violazione della natura preventiva e prognostica dell’ammonimento; e l’erronea valutazione dell’attualità del pericolo, da apprezzare considerando il persistente disagio della persona offesa e la continua frequentazione degli stessi ambienti.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e riformato la sentenza del TAR, rigettando il ricorso di primo grado. Ha affermato che l’ammonimento orale è una misura di prevenzione e dissuasione, per la cui adozione non occorre la piena prova della responsabilità penale per atti persecutori, essendo sufficiente un quadro istruttorio indiziario e probabilistico dal quale emergano condotte lesive della riservatezza della vita di relazione o potenzialmente pregiudizievoli per l’integrità della persona. Il sindacato giudiziale deve limitarsi alla verifica dell’attendibilità del quadro fattuale, della correttezza dell’istruttoria e della non manifesta irragionevolezza della valutazione dell’autorità di pubblica sicurezza, senza sostituirsi ad essa. Nel caso concreto, il destinatario era stato posto in condizione di partecipare al procedimento mediante comunicazione di avvio, memorie e documenti, tutti valutati dall’amministrazione. Non era necessario escutere tutte le persone indicate dalle parti né svolgere ogni ulteriore attività istruttoria richiesta dall’interessato, quando il quadro conoscitivo fosse già sufficientemente delineato. Le condotte dovevano essere valutate nel loro complesso e non atomisticamente: la reiterata ricerca di contatto, realizzata mediante messaggi, lettere, telefonate, fiori e occasioni di interazione nel luogo frequentato da entrambe le parti, costituiva una pressione relazionale oggettivamente invasiva e idonea a generare un disagio meritevole di tutela preventiva. La qualificazione giuridica dei fatti spettava all’autorità amministrativa e non alla persona segnalante. Quanto all’attualità, essa non richiedeva una stretta contiguità temporale tra gli episodi e l’ammonimento, ma la persistente esistenza di una situazione di vulnerabilità e di un rischio non meramente ipotetico di reiterazione. La permanenza del disagio e la comune frequentazione degli stessi contesti relazionali giustificavano la prognosi dell’amministrazione. Non sono stati ravvisati manifesta irragionevolezza, travisamento dei fatti o carenza istruttoria tali da imporre l’annullamento dell’ammonimento. Le spese del doppio grado sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 8 d.l. 23 febbraio 2009, n. 11, convertito dalla l. 23 aprile 2009, n. 38

  L’ammonimento orale è una misura deputata a svolgere una funzione avanzata di prevenzione e di dissuasione dei comportamenti sanzionati dall’art. 612-bis c.p.

  La misura può essere adottata sulla base di un quadro indiziario e prognostico, senza la piena prova della responsabilità penale e senza un livello di istruttoria assimilabile all’accertamento penale.

• art. 612-bis c.p.

  comportamenti sanzionati dall’art. 612-bis c.p.

  L’ammonimento è funzionale alla prevenzione di condotte riconducibili alla logica degli atti persecutori, anche prima della piena integrazione o dell’accertamento del reato.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196

  a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata

  Giustifica l’oscuramento delle generalità e degli altri dati identificativi delle parti interessate.

• art. 10 Regolamento (UE) 2016/679

  a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata

  Richiamato quale ulteriore fondamento della tutela dei dati personali mediante oscuramento delle generalità.

Massime di principio

• L’ammonimento orale previsto dall’art. 8 del d.l. n. 11/2009 è una misura amministrativa preventiva e dissuasiva; per la sua adozione non è necessaria la piena prova della responsabilità penale per il reato di atti persecutori, essendo sufficiente un quadro istruttorio indiziario e probabilistico idoneo a evidenziare una compromissione della riservatezza della vita di relazione o un rischio, anche potenziale, per l’integrità della persona.
• Nel procedimento di ammonimento l’amministrazione non è tenuta a svolgere un’attività istruttoria equivalente a quella del procedimento penale né a espletare ogni accertamento sollecitato dall’interessato, quando abbia acquisito un quadro conoscitivo sufficientemente delineato e abbia valutato le memorie e la documentazione presentate nell’esercizio della partecipazione procedimentale.
• Le condotte rilevanti ai fini dell’ammonimento devono essere valutate nella loro complessiva dimensione relazionale e nel contesto in cui si inseriscono, considerando la reiterazione e la convergenza degli episodi; anche comportamenti privi di esplicite minacce o aggressività possono assumere rilievo preventivo se evidenziano una persistente e non gradita intrusione nella sfera personale altrui.
• L’attualità del pericolo, nelle misure amministrative di prevenzione, non coincide necessariamente con la stretta prossimità temporale tra gli episodi e l’adozione del provvedimento; richiede invece la verifica della persistente situazione di vulnerabilità e di un rischio non meramente ipotetico di reiterazione, desumibile anche dalla permanenza del disagio e dalla condivisione di contesti relazionali.
• Il sindacato del giudice amministrativo sull’ammonimento è circoscritto alla verifica dell’attendibilità del quadro fattuale, della correttezza dell’iter istruttorio e dell’assenza di manifesta irragionevolezza o travisamento, senza sostituire la valutazione giudiziale a quella prognostica e discrezionale dell’autorità di pubblica sicurezza.

Come è indicizzato