Cassazione Civile, Ordinanza n. 26109/2024 del 07/10/2024

Esito

La controversia

Una società cooperativa aveva stipulato con un comune una transazione per definire ogni questione relativa a un immobile comunale condotto in locazione commerciale e andato distrutto da un incendio. Successivamente il dirigente del settore tecnico del comune aveva emanato una determina con la quale non approvava la scrittura privata e l’atto integrativo, richiamando asserite difformità del progetto esecutivo, incompletezze degli elaborati grafici e criticità sulla garanzia prestata e su una pretesa posizione debitoria della società. La cooperativa aveva quindi convenuto davanti al tribunale ordinario il comune e il dirigente, chiedendo l’accertamento dell’invalidità degli atti amministrativi con disapplicazione, la declaratoria di validità ed efficacia della transazione e dell’atto integrativo, la condanna all’adempimento e al risarcimento dei danni, oppure in subordine la risoluzione della transazione con condanna risarcitoria. Il tribunale ordinario aveva declinato la giurisdizione in favore del giudice amministrativo; il TAR, adito in riassunzione, aveva a sua volta declinato la giurisdizione sollevando conflitto negativo davanti alle Sezioni Unite. Il motivo decisivo sottoposto alla Corte riguardava quindi l’individuazione del giudice munito di giurisdizione, alla luce della natura della controversia: se relativa all’esercizio di poteri autoritativi della P.A. oppure alla tutela di diritti nascenti da un contratto già concluso e dunque assoggettato al diritto comune.

La decisione

Le Sezioni Unite hanno dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario. La Corte ha ritenuto che il riparto va effettuato in base al petitum sostanziale e non al solo petitum formale: qui la domanda era diretta a far valere l’efficacia di una transazione già conclusa, chiedendone l’attuazione o, in subordine, la risoluzione con danni, a fronte del tentativo del comune di sciogliersi unilateralmente dal vincolo negoziale mediante una determina e una nota interne. Una volta concluso il contratto, i rapporti tra amministrazione e privato restano regolati dal diritto comune, sicché la controversia attiene a una situazione paritetica devoluta al giudice ordinario. La Corte ha richiamato il principio per cui l’autotutela amministrativa sugli atti prodromici può rilevare davanti al giudice amministrativo solo quando incida sulla legittimità della sequenza procedimentale precedente il contratto; invece, se l’amministrazione mira ex post a sottrarsi a un vincolo contrattuale, la giurisdizione è ordinaria. Conseguentemente il conflitto è stato risolto affermando la giurisdizione del giudice ordinario, davanti al quale le parti dovranno riassumere il processo; le spese del regolamento sono state demandate al giudice del merito.

Norme richiamate

• art. 1322 c.c.

  Il contratto concluso tra pubblica amministrazione e privato è espressione di autonomia privata e resta regolato dal diritto comune.

• art. 1372 c.c.

  Il contratto ha forza di legge tra le parti e vincola entrambe le sfere soggettive, sicché la controversia sulla sua attuazione riguarda diritti soggettivi.

Massime di principio

• Ai fini del riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo rileva il petitum sostanziale, da desumere dalla causa petendi e dal rapporto effettivamente dedotto in giudizio, non la sola formulazione formale delle domande.
• Quando la lite riguarda l’esecuzione, l’efficacia o la risoluzione di un contratto già validamente concluso tra amministrazione e privato, la posizione delle parti è paritetica e la giurisdizione spetta al giudice ordinario.
• L’esercizio di poteri autoritativi dell’amministrazione non può essere desunto dalla mera adozione di un atto formalmente amministrativo se, nella sostanza, esso mira soltanto a sottrarsi ex post a un vincolo contrattuale già perfezionato.
• La disapplicazione da parte del giudice ordinario di atti privi di reale contenuto provvedimentale è successiva all’individuazione della propria giurisdizione e non sposta la controversia sul piano della giurisdizione amministrativa.

Come è indicizzato