Sentenza n. 423/2026 - Reggio Calabria, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato l'ordinanza con cui l'ASP aveva ordinato l'abbattimento e la distruzione di due suini di sua proprietà, ritenuti non identificati al momento del controllo e potenzialmente rilevanti sotto il profilo epidemiologico. Ha dedotto, anzitutto, l'incompetenza dell'ASP all'adozione di provvedimenti contingibili e urgenti in materia di salute pubblica, assumendo che la competenza spettasse al sindaco o al Commissario straordinario alla peste suina africana. Ha inoltre dedotto la violazione della disciplina europea in materia di prevenzione e controllo della PSA, sostenendo che l'allevamento si trovava in zona di restrizione di tipo I, senza casi accertati della malattia. Sono stati denunciati anche il difetto di istruttoria e di motivazione, l'omessa indicazione della zona territoriale di appartenenza dell'allevamento, l'assenza di specifici accertamenti epidemiologici e sanitari, la violazione dei principi di proporzionalità e adeguatezza, nonché l'illegittima utilizzazione dell'abbattimento come sanzione per la mancata identificazione e registrazione degli animali. Il ricorrente ha evidenziato che i suini risultavano sani e che non era stato concretamente dimostrato alcun rischio di diffusione della malattia.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato l'ordinanza impugnata, assorbendo le ulteriori censure. Il Collegio ha ricostruito la disciplina europea e nazionale sulla PSA, distinguendo tra l'abbattimento obbligatorio degli animali presenti nello stabilimento colpito da un focolaio e l'abbattimento preventivo, discrezionale, degli animali presenti negli stabilimenti situati nella zona soggetta a restrizioni. Nel caso concreto, l'ordinanza conteneva soltanto un richiamo generico alla normativa emergenziale, senza indicare la specifica zona di ubicazione dell'allevamento né le ragioni epidemiologiche concrete dell'abbattimento. L'ASP non aveva effettuato accertamenti idonei a verificare la presenza della malattia o un effettivo rischio di contagio, né risultavano esiti sfavorevoli sullo stato di salute dei suini. Il giudice ha quindi ritenuto illegittimo l'abbattimento, in quanto non può essere disposto automaticamente quale conseguenza della mancata identificazione degli animali e non può assumere natura sanzionatoria. Restano salve le successive determinazioni dell'ASP, che dovrà esercitare le proprie competenze considerando la zona territoriale di ubicazione dell'allevamento e adottando, se necessario, specifiche misure precauzionali e tecniche di prevenzione epidemiologica. L'ASP è stata condannata alle spese processuali, liquidate in 1.000 euro oltre accessori di legge.

Norme richiamate

• artt. 53-71 regolamento (UE) 2016/429

  "misure di controllo delle malattie"

  La disposizione generale consente alle autorità competenti di adottare diverse misure di controllo, individuando quelle appropriate in relazione al profilo della malattia e al tipo di produzione e di unità epidemiologiche.

• art. 61 regolamento (UE) 2016/429

  "Nel determinare quali delle misure di controllo delle malattie [...] siano appropriate, l’autorità competente tiene conto" del profilo della malattia e del tipo di produzione e delle unità epidemiologiche

  Le misure devono essere selezionate dall'autorità competente sulla base delle caratteristiche concrete della malattia e dello stabilimento interessato.

• art. 12 regolamento (UE) 2020/687

  "tutti gli animali delle specie elencate detenuti nello stabilimento colpito sono abbattuti quanto prima"

  In caso di conferma ufficiale di un focolaio nello stabilimento, l'abbattimento degli animali ivi detenuti costituisce una misura obbligatoria e non facoltativa.

• artt. 21 e 22 regolamento (UE) 2020/687

  l'autorità competente [...] può [...] effettuare l'abbattimento preventivo

  Negli stabilimenti situati nella zona soggetta a restrizioni, ma diversi dallo stabilimento colpito, l'abbattimento preventivo è una misura discrezionale, da giustificare sulla base delle informazioni epidemiologiche o di altri dati.

• art. 4, comma 6, d.l. n. 9/2022, convertito dalla l. n. 29/2022

  La disposizione è richiamata quale base dei poteri del Commissario straordinario alla PSA, cui sono attribuite funzioni di coordinamento e supervisione, anche mediante ordinanze contingibili e urgenti.

• d.lgs. n. 136/2022

  Individua il Ministero della Salute quale autorità centrale responsabile e i servizi veterinari delle aziende sanitarie locali quali autorità competenti locali per la prevenzione e il controllo delle malattie animali trasmissibili.

• art. 8 ordinanza Commissario straordinario PSA n. 5/2023

  "sequestro, l’abbattimento e la distruzione degli animali dopo aver effettuato gli accertamenti sanitari eventualmente ritenuti necessari"

  Per suini non identificati dei quali sia impossibile risalire al proprietario, o detenuti illegalmente, la misura presuppone comunque gli accertamenti sanitari eventualmente necessari; la previsione non trasforma l'abbattimento in una sanzione automatica per la mancata identificazione.

• art. 3 l. n. 241/1990

  L'ordinanza doveva esplicitare i presupposti di fatto e le ragioni epidemiologiche dell'abbattimento, nonché consentire di comprendere la rilevanza della collocazione territoriale dell'allevamento.

Massime di principio

• L'ordine di abbattimento di animali previsto dalla disciplina sulla peste suina africana ha natura preventiva e precauzionale, non sanzionatoria; pertanto non può essere disposto automaticamente quale conseguenza della mancata identificazione o registrazione degli animali.
• L'abbattimento di tutti gli animali è obbligatorio nello stabilimento in cui sia stato ufficialmente confermato un focolaio di malattia di categoria A; negli altri stabilimenti situati nella zona soggetta a restrizioni l'abbattimento preventivo è invece discrezionale e deve essere giustificato da informazioni epidemiologiche o da altri dati concreti.
• L'autorità sanitaria che ordina l'abbattimento deve indicare la specifica zona territoriale in cui si trova l'allevamento e motivare il provvedimento in relazione al concreto rischio epidemiologico, alla situazione sanitaria degli animali e alle misure meno invasive eventualmente praticabili.
• La mera mancata identificazione degli animali non legittima l'abbattimento se non è accompagnata dalla verifica di un rischio concreto di contaminazione o diffusione di patologie e dall'accertamento dell'inefficacia di misure alternative.
• L'adozione di una misura preventiva di abbattimento richiede un'istruttoria effettiva, comprensiva, ove necessario, di accertamenti sanitari ed epidemiologici; l'assenza di tali verifiche determina l'illegittimità dell'ordine per difetto di istruttoria e di motivazione.

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