Sentenza n. 7582/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

Il beneficiario di incentivi riconosciuti nel 2012 per un impianto fotovoltaico aveva proposto opposizione al decreto ingiuntivo ottenuto dal GSE per recuperare euro 5.852,63, dopo che la decadenza dagli incentivi, disposta il 17 luglio 2019, e la successiva richiesta di restituzione del 13 dicembre 2019 erano rimaste non impugnate. In primo grado aveva dedotto: difetto di giurisdizione del giudice amministrativo; carenza dei presupposti per il procedimento monitorio ai sensi degli artt. 633 e 634 c.p.c.; insussistenza dell'indebito e nullità del provvedimento di decadenza per un asserito vizio procedimentale, eccepita ai sensi dell'art. 31, comma 4, c.p.a. Il TAR aveva respinto l'opposizione. In appello, il beneficiario ha riproposto la censura sul riparto di giurisdizione e ha contestato la statuizione del TAR secondo cui la mancata tempestiva impugnazione del provvedimento di decadenza precludeva l'opposizione al decreto ingiuntivo.

La decisione

Il Consiglio di Stato accoglie l'appello per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario. La questione era stata sollevata in primo grado e specificamente riproposta in appello, in conformità all'art. 9 c.p.a. La giurisdizione va individuata secondo il petitum sostanziale, considerando la domanda dell'attore monitorio: qui il GSE chiedeva esclusivamente la restituzione di somme sulla base di provvedimenti di decadenza e recupero ormai definitivi e non contestati. In tale situazione non occorre sindacare né esercitare nuovamente il potere amministrativo: il giudice deve verificare soltanto se sia venuto meno il titolo dei pagamenti e se sussista l'obbligo restitutorio. La censura del privato sulla nullità della decadenza non muta il riparto, perché la giurisdizione non dipende dalle eccezioni del convenuto; la connessione causale con il precedente esercizio del potere è parimenti insufficiente. Il secondo motivo d'appello, relativo alla ritenuta preclusione dell'opposizione per mancata impugnazione della decadenza, è assorbito. Il TAR, quale giudice che aveva emesso il decreto, era funzionalmente competente a decidere l'opposizione, ma avrebbe dovuto revocare il decreto per difetto di giurisdizione. Il Consiglio di Stato dichiara il difetto di giurisdizione amministrativa, indica il giudice ordinario quale giudice munito di giurisdizione, annulla la sentenza appellata e revoca il decreto ingiuntivo n. 4529/2020. Spese e onorari di entrambi i gradi e della fase monitoria compensati, in ragione delle novità giurisprudenziali sopravvenute e della definizione in rito.

Norme richiamate

• art. 9 c.p.a.

  Innanzi tutto va precisato che la questione della giurisdizione è stata ritualmente devoluta a questo Collegio, in quanto il difetto di giurisdizione è stato eccepito dall’opponente sin dall’atto introduttivo del giudizio di primo grado ed è stato riproposto con specifico motivo di appello, nel rispetto dell’art. 9 del codice del processo amministrativo.

  La questione di giurisdizione è ritualmente devoluta al giudice d'appello se è stata eccepita nel giudizio di primo grado e riproposta con uno specifico motivo d'appello.

• art. 7, comma 2, c.p.a.

  Va premesso che la Gse s.p.a., ancorché sia una società per azioni e non ente pubblico, va ricondotta, avendo un capitale interamente pubblico e perseguendo finalità pubblicistiche attribuitele dalla legge, nel novero delle pubbliche amministrazioni (intese in senso ampio) ai sensi dell’art. 7, comma 2, c.p.a., con la conseguenza che essa deve operare nel quadro delle sue finalità istituzionali nel rispetto dei principi e delle regole del procedimento amministrativo.

  Ai fini dell'applicazione del c.p.a., una società per azioni a capitale interamente pubblico che svolga finalità pubblicistiche attribuite dalla legge è riconducibile alla nozione ampia di pubblica amministrazione e deve rispettare i principi e le regole del procedimento amministrativo.

• art. 133, comma 1, lettera o), c.p.a.

  In definitiva, laddove la pretesa restitutoria del Gse trovi fondamento in un provvedimento ormai definitivo, la controversia si risolve in un’ordinaria azione avente ad oggetto un diritto soggettivo di credito ed è devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario, in coerenza con il principio secondo cui appartiene a quest’ultimo «la controversia che abbia come titolo un indebito oggettivo discendente da un giudizio dinanzi al giudice amministrativo che abbia definito il rapporto giuridico originariamente in discussione» (Cass. civ., sez. un., 15 aprile 2021, n. 10016).

  La giurisdizione esclusiva amministrativa in materia di produzione energetica non comprende la domanda puramente restitutoria fondata su una decadenza dagli incentivi ormai definitiva, quando non è più in discussione l'esercizio del potere autoritativo. Se invece la restituzione deve essere esaminata insieme alla legittimità del provvedimento che ne costituisce il titolo, la cognizione resta al giudice amministrativo.

• art. 118 c.p.a.

  Inoltre, l’art. 118 c.p.a. consente il ricorso al procedimento monitorio «nelle controversie devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, aventi ad oggetto diritti soggettivi di natura patrimoniale».

  Il procedimento monitorio davanti al giudice amministrativo è ammesso per controversie devolute alla sua giurisdizione esclusiva che abbiano ad oggetto diritti soggettivi patrimoniali; la norma non attribuisce tuttavia al giudice amministrativo controversie che, in base al petitum sostanziale, appartengono alla giurisdizione ordinaria.

• art. 2033 c.c.

  In tale contesto, invero, la domanda di restituzione delle somme erogate non postula alcun nuovo esercizio di potere pubblico, cosicché il giudice adito non deve sindacare la legittimità della decadenza, di cui deve prendere atto in senso meramente ricognitivo, ma soltanto verificare se, a fronte di pagamenti effettuati, il titolo giustificativo sia venuto meno e se di conseguenza sussista l’obbligo restitutorio ai sensi dell’art. 2033 del codice civile.

  Quando la decadenza dagli incentivi è definitiva, la domanda restitutoria è valutata come obbligazione da indebito: il giudice verifica se sia venuto meno il titolo dei pagamenti e se sussista l'obbligo di restituzione, senza riesaminare la legittimità della decadenza.

• art. 64, comma 2, c.p.a.

  Peraltro il provvedimento di decadenza del 17 luglio 2019 non è più in discussione, essendosi consolidato per mancata impugnazione, così come il provvedimento del 13 dicembre 2019 di richiesta di restituzione degli incentivi (si tratta di fatti pacifici, in forza del principio di non contestazione di cui all’art. 64, comma 2, c.p.a., siccome affermati da Gse s.p.a. e non specificamente contestati dall’interessato e su cui Gse s.p.a. e il T.a.r. hanno basato la certezza, liquidità e l’esigibilità del credito).

  I fatti allegati da una parte e non specificamente contestati dall'altra possono essere considerati pacifici; nel caso concreto, ciò concorre a qualificare come definitivi i provvedimenti presupposti e a ritenere non controversa la loro mancata impugnazione.

• art. 111, comma 8, Cost.

  Il Collegio reputa di doversi conformare a tali statuizioni, siccome provenienti dall’organo regolatore della giurisdizione ai sensi dell’art. 111, comma 8, della Costituzione.

  Il Consiglio di Stato si conforma alle statuizioni delle Sezioni Unite della Corte di cassazione in quanto organo regolatore della giurisdizione ai sensi della disposizione costituzionale.

Massime di principio

• La giurisdizione si determina in base al petitum sostanziale, considerando la domanda dell'attore e la natura della posizione dedotta, non le eccezioni del convenuto, salvo che queste dimostrino che la pretesa attorea, come originariamente formulata, implica l'accertamento di situazioni estranee alla cognizione del giudice adito.
• La giurisdizione esclusiva amministrativa sulle procedure e sui provvedimenti concernenti la produzione di energia sussiste quando la controversia richiede di sindacare, direttamente o indirettamente, l'esercizio di un potere pubblico di indirizzo della produzione energetica, compresi i provvedimenti di riconoscimento, diniego, revoca, decadenza o rimodulazione degli incentivi.
• Se la decadenza dagli incentivi è divenuta definitiva perché non impugnata o è stata confermata con giudicato, la domanda del gestore volta esclusivamente a recuperare gli importi erogati appartiene alla giurisdizione ordinaria: il giudice verifica l'esistenza dell'obbligo restitutorio sulla base del titolo ormai irretrattabile, senza riesaminare la legittimità della decadenza.
• La mera connessione causale di una pretesa restitutoria con un precedente esercizio del potere amministrativo non radica la giurisdizione amministrativa quando il potere è definitivamente esaurito e l'atto autoritativo non è più in discussione; diversamente, la giurisdizione amministrativa permane se la restituzione deve essere esaminata insieme alla legittimità dell'atto che ne costituisce il titolo.
• L'opposizione a un decreto ingiuntivo si radica funzionalmente e inderogabilmente davanti all'autorità giudiziaria che lo ha emesso; se tale autorità è priva di giurisdizione sulla pretesa, deve revocare il decreto.

Come è indicizzato