Cassazione Civile, Ordinanza n. 22486/2024 del 08/08/2024

Esito

La controversia

La controversia nasce da un contratto di cessione di suolo a scopo industriale stipulato nel 1991 tra un consorzio di sviluppo industriale e una società privata, con prezzo agevolato e con una serie di obblighi di destinazione industriale, investimento, divieto di alienazione senza preventiva autorizzazione, mantenimento di livelli occupazionali e facoltà di risoluzione/revoca in caso di inadempimento. Dopo il fallimento della società assegnataria, il compendio immobiliare comprendente il terreno è stato aggiudicato e poi venduto dal curatore a due società terze. Il consorzio ha ritenuto violati gli obblighi contrattuali e di legge e ha adottato una determina con cui ha dichiarato di avvalersi della clausola risolutiva espressa e ha esercitato la revoca. Il fallimento ha impugnato l’atto davanti al TAR; il consorzio ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e ha chiesto, in Cassazione, il regolamento preventivo di giurisdizione per affermare la giurisdizione del giudice ordinario. Il ricorso si fonda quindi sulla qualificazione della domanda come controversia inerente alla fase esecutiva del contratto e all’adempimento di obblighi negoziali, non già all’esercizio di un potere autoritativo di revoca in autotutela.

La decisione

La Corte di cassazione ha accolto il regolamento preventivo di giurisdizione e ha dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario. Ha ritenuto che il petitum sostanziale fosse collocato a valle della stipulazione del contratto di cessione, poiché la contestazione riguardava l’inadempimento degli obblighi assunti dal beneficiario e l’effetto risolutorio/revocatorio conseguente, nell’ambito di un rapporto paritetico. Secondo la Corte, una volta concluso il contratto, l’amministrazione non può più spendere un potere autoritativo di autotutela capace di incidere direttamente sul vincolo contrattuale; la misura adottata va ricondotta alla clausola risolutiva espressa e a un diritto potestativo di recesso/risoluzione di fonte negoziale, sicché la controversia spetta al giudice ordinario. Le spese del procedimento sono state rimesse al giudice del merito.

Norme richiamate

• art. 23, comma 9, L. Regione Siciliana 4 gennaio 1984, n. 1

  richiamato come base normativa degli obblighi di mantenimento della destinazione industriale e del potere di revoca in caso di loro violazione, ma la controversia sulla sua applicazione è stata ricondotta alla fase esecutiva del rapporto contrattuale

• art. 25, L. Regione Siciliana 4 gennaio 1984, n. 1

  indicato come norma che aveva consentito la determinazione del prezzo agevolato della cessione del suolo industriale

• art. 2697 c.c.

  richiamato solo indirettamente tramite il criterio generale sul riparto della giurisdizione fondato su petitum sostanziale e causa petendi; non è oggetto di specifica applicazione nel decisum

• clausola risolutiva espressa

  considerata fonte negoziale dell’effetto risolutorio azionato dal consorzio, idonea a qualificare la vicenda come controversia contrattuale e non autoritativa

Massime di principio

• Ai fini del riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo occorre avere riguardo al petitum sostanziale, da identificare soprattutto in funzione della causa petendi e della natura della posizione giuridica dedotta in giudizio.
• Le controversie che attengono all’inadempimento di obblighi nascenti da un contratto già concluso e alla conseguente risoluzione o revoca del rapporto appartengono, di regola, alla giurisdizione del giudice ordinario, perché riguardano la fase esecutiva di un rapporto paritetico.
• Una volta stipulato il contratto, la pubblica amministrazione non può incidere sul vincolo contrattuale mediante poteri autoritativi di autotutela; se l’atto è espressione dell’avvalimento di una clausola risolutiva espressa o di un rimedio negoziale, la controversia resta nel perimetro civilistico.
• La qualificazione dell’atto impugnato dipende dal suo contenuto sostanziale e dalla ragione giuridica dell’intervento, non dalla sola veste formale di "revoca" o di provvedimento amministrativo.
• Quando l’atto controverso presuppone la verifica dell’inadempimento a obblighi contrattuali e di legge inseriti nel regolamento negoziale, la tutela investe diritti soggettivi e non interessi legittimi.

Come è indicizzato