Sentenza n. 5010/2026 - Napoli, Sezione 2

Esito

La controversia

I ricorrenti, proprietari e coltivatori di terreni agricoli adiacenti alla zona PIP, hanno impugnato la delibera di Giunta comunale n. 1 del 13 gennaio 2022, relativa alla variante economica in diminuzione del progetto di delimitazione del percorso per l'accesso ai fondi agricoli, nonché le delibere del 9 aprile 2021 e del 31 maggio 2021, la determina di affidamento del 5 ottobre 2021, la relazione istruttoria del RUP e gli atti connessi. Hanno dedotto che il nuovo assetto della viabilità avrebbe ostacolato il transito dei mezzi agricoli sulle strade interpoderali e inciso sul loro diritto di passaggio. Con il primo motivo hanno denunciato la violazione degli artt. 11, 12, 13, 16, 17 e 23 del d.P.R. 327/2001, l'assenza della comunicazione di avvio del procedimento relativo all'apposizione del vincolo preordinato all'esproprio e alla dichiarazione di pubblica utilità, nonché eccesso di potere per perplessità e contraddittorietà, difetto di motivazione e violazione del principio di buon andamento. Con il secondo motivo hanno dedotto la violazione degli artt. 11 e 12 del d.P.R. 327/2001 e del giusto procedimento, per mancata comunicazione della delibera ai titolari dei diritti incisi. Con il terzo motivo hanno denunciato la violazione della l. 865/1971 e l'eccesso di potere per illogicità manifesta, sostenendo che il richiamo alla presenza di rifiuti riconducibili ad amianto non giustificasse l'intervento progettuale, potendo la rimozione essere effettuata nell'ambito delle ordinarie attività di igiene urbana. Il Consiglio di Stato, con precedente sentenza, aveva dichiarato passata in giudicato la carenza di interesse rispetto alla delibera n. 1/2022, ritenuta una mera variante economica in diminuzione priva di autonoma lesività, e aveva rimesso al TAR la decisione sulla delibera n. 54/2021, annullando la precedente pronuncia per omessa motivazione sulla tardività dell'impugnazione.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente rilevato che la declaratoria di carenza di interesse relativa alla delibera n. 1/2022 era coperta da giudicato e non poteva essere rimessa in discussione. Ha quindi esaminato il merito con riferimento soprattutto alla delibera n. 54/2021, unica tra gli atti presupposti concretamente prodotta in giudizio. Il primo motivo è stato respinto. La delibera n. 54/2021 approvava un progetto volto a delimitare fisicamente l'area PIP e il percorso destinato all'accesso ai fondi agricoli, senza prevedere espropri, acquisizioni coattive, vincoli preordinati all'esproprio o dichiarazioni di pubblica utilità. Il giudice ha escluso che eventuali difficoltà materiali di transito o limitazioni nell'uso delle strade potessero essere qualificate come espropriazione o ablazione della proprietà, rilevando inoltre che i ricorrenti non avevano dimostrato né l'interclusione dei fondi né l'impossibilità concreta di utilizzare la viabilità esistente e le strade alternative. Le doglianze relative a impedimenti materiali al transito sono state ritenute estranee alla disciplina espropriativa e, ove riferite a comportamenti materiali o a ostacoli fisici non riconducibili direttamente alla delibera, eventualmente tutelabili davanti al giudice ordinario. Il secondo e il terzo motivo sono stati dichiarati improcedibili, perché riferiti esclusivamente alla delibera n. 1/2022, la cui impugnazione era stata definitivamente ritenuta inammissibile per carenza di interesse. Quanto alla delibera n. 21/2021, il TAR l'ha ritenuta meramente programmatica e priva di efficacia lesiva; la determina n. 602/2021 è stata considerata attuativa e priva di autonomo impatto lesivo. L'impugnazione degli ulteriori atti è stata pertanto dichiarata inammissibile. Il ricorso è stato complessivamente rigettato, dichiarato in parte improcedibile e in parte inammissibile. I ricorrenti sono stati condannati in solido al pagamento delle spese processuali, liquidate in euro 3.000 per ciascuna parte resistente, oltre accessori di legge.

Norme richiamate

• artt. 11, 12, 13, 16, 17 e 23 d.P.R. 327/2001

  Le disposizioni in materia di comunicazione di avvio, vincolo preordinato all'esproprio, dichiarazione di pubblica utilità e procedimento espropriativo non sono applicabili in assenza di un effettivo procedimento ablatorio o di un vincolo espropriativo.

• art. 105, comma 1, c.p.a.

  Il Consiglio di Stato ha rimesso la causa al giudice di primo grado per nullità della sentenza, in ragione dell'omessa motivazione sulla tardività dell'impugnazione della delibera n. 54/2021.

• art. 104, comma 2, c.p.a.

  nuovi documenti, salvo che il collegio li ritenga indispensabili ai fini della decisione della causa, ovvero che la parte dimostri di non avere potuto proporli o produrli nel giudizio di primo grado per causa ad essa non imputabile

  La produzione di nuovi documenti in appello è ammessa soltanto quando i documenti siano indispensabili ai fini della decisione oppure quando la parte dimostri di non aver potuto produrli in primo grado per causa non imputabile.

• l. 865/1971

  La censura fondata sulla normativa espropriativa non può essere accolta quando l'atto impugnato non prevede alcuna acquisizione coattiva o ablazione.

Massime di principio

• La disciplina del procedimento espropriativo e delle garanzie partecipative previste dal d.P.R. 327/2001 presuppone l'esistenza di un effettivo procedimento ablatorio, di un vincolo preordinato all'esproprio o di una dichiarazione di pubblica utilità; la mera modifica o riorganizzazione della viabilità pubblica, anche se asseritamente incidente sull'accesso a fondi privati, non integra di per sé un'espropriazione né un'attività sostanzialmente ablativa.
• La limitazione o la difficoltà materiale di accesso a un fondo non dimostra, da sola, la perdita della proprietà o l'imposizione di un vincolo espropriativo: il ricorrente deve provare concretamente l'interclusione o l'impossibilità di utilizzare il bene e il diretto nesso causale tra tale pregiudizio e l'atto amministrativo impugnato.
• Gli impedimenti materiali al transito non riconducibili a uno specifico provvedimento amministrativo e le controversie relative all'esercizio di diritti di passaggio appartengono, secondo il riparto indicato nella decisione, alla tutela civilistica e non possono essere automaticamente convertiti in censure di illegittimità di un atto amministrativo per violazione della disciplina espropriativa.
• Una delibera meramente programmatica o di indirizzo, priva di effetti immediatamente lesivi, non è autonomamente impugnabile; analogamente, un atto esecutivo privo di autonoma incidenza sulla posizione del privato non può essere censurato separatamente in assenza di una lesione attuale.
• Nel processo amministrativo, la produzione in appello di nuovi documenti è ammessa soltanto se essi sono indispensabili ai fini della decisione oppure se la parte dimostra di non aver potuto produrli in primo grado per causa non imputabile.

Come è indicizzato