Sentenza n. 5899/2026 - Roma, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha chiesto l'accertamento dell'inadempimento del Comune agli obblighi contrattuali relativi all'approvvigionamento di acque termominerali necessarie al funzionamento dello stabilimento, nonché il risarcimento dei danni e l'adozione di misure dirette a garantire la corretta gestione dell'impianto. Secondo la ricorrente, il contratto del 1986 e gli addenda del 1990 imponevano al Comune di assicurare quantitativi di acqua proporzionati al fabbisogno dello stabilimento, con priorità assoluta nell'approvvigionamento e nei limiti della disponibilità naturale del bacino. La società sosteneva che la controversia rientrasse nella giurisdizione amministrativa perché collegata alla gestione di una risorsa pubblica, alla sub-concessione mineraria e all'esercizio o mancato esercizio di poteri amministrativi, richiamando l'art. 7 e l'art. 133, comma 1, lettera b), c.p.a. Il Comune ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo che la domanda riguardasse esclusivamente la fase esecutiva del rapporto concessorio e l'accertamento di diritti soggettivi e obbligazioni contrattuali, con conseguenti pretese risarcitorie.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario, qualificando la domanda sulla base del petitum sostanziale. La controversia non riguardava l'annullamento o la legittimità di un provvedimento amministrativo attualmente efficace, né una responsabilità risarcitoria direttamente derivante da un atto illegittimo. La deliberazione comunale del 2014, che aveva introdotto limiti quantitativi all'emungimento, era già stata annullata dal Consiglio di Stato e costituiva soltanto un segmento storico della vicenda. L'odierna domanda era invece fondata sul contratto e sugli addenda e richiedeva di stabilire l'esistenza, il contenuto, l'estensione e l'adempimento dell'obbligo di approvvigionamento, nonché le conseguenze risarcitorie dell'asserito inadempimento. Il richiamo all'art. 7 c.p.a. non consente di attrarre al giudice amministrativo controversie nelle quali il rapporto si svolga concretamente sul piano paritetico dei diritti e delle obbligazioni, in assenza di uno specifico esercizio di potere autoritativo. Anche l'art. 133, comma 1, lettera b), c.p.a. non è stato ritenuto applicabile, poiché il giudizio non aveva ad oggetto atti o provvedimenti relativi alla concessione di beni pubblici, ma l'attuazione del sinallagma negoziale. La qualificazione astratta del rapporto e precedenti pronunce inter partes non erano decisive, dovendosi avere riguardo al petitum sostanziale del singolo giudizio. La causa potrà essere riassunta davanti al giudice ordinario nei termini di legge. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 7, comma 1, c.p.a.

  Sono devolute alla giurisdizione amministrativa le controversie concernenti l'esercizio o il mancato esercizio del potere amministrativo, riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti riconducibili anche mediatamente all'esercizio di tale potere.

  Il riferimento ai comportamenti riconducibili anche mediatamente all'esercizio del potere non attrae ogni controversia collegata, anche solo remotamente, a un rapporto pubblicistico. Occorre che il potere autoritativo incida concretamente sull'oggetto della controversia.

• art. 133, comma 1, lettera b), c.p.a.

  La disposizione non radica la giurisdizione amministrativa quando la domanda riguarda esclusivamente l'accertamento dell'adempimento o dell'inadempimento di obbligazioni contrattuali e le conseguenti pretese risarcitorie, senza contestazione di atti o provvedimenti autoritativi relativi alla concessione di beni pubblici.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  Richiamato in relazione allo svolgimento dell'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato; non costituisce la base della decisione sul difetto di giurisdizione.

Massime di principio

• Nelle controversie relative alla fase esecutiva di un rapporto concessorio, instaurato il vincolo negoziale, appartengono alla giurisdizione ordinaria le domande dirette ad accertare l'adempimento o l'inadempimento delle obbligazioni contrattuali e a ottenere le conseguenti pretese risarcitorie, salvo che l'amministrazione eserciti specifici poteri autoritativi tipizzati dalla legge.
• Il collegamento della controversia con una risorsa pubblica, con la concessione amministrativa o con la genesi pubblicistica del rapporto non è sufficiente a radicare la giurisdizione amministrativa quando l'oggetto immediato della domanda sia l'esecuzione del sinallagma contrattuale su un piano paritetico.
• La giurisdizione deve essere determinata in base al petitum sostanziale del singolo giudizio: una precedente pronuncia amministrativa relativa alla legittimità di un atto autoritativo non accerta necessariamente il contenuto delle obbligazioni contrattuali né estende la propria statuizione alle successive controversie sull'adempimento.
• Una domanda risarcitoria rientra nella giurisdizione amministrativa quale danno da provvedimento illegittimo solo quando la lesione derivi immediatamente dall'adozione di un atto amministrativo invalido; non ricorre tale fattispecie quando il danno è allegato come conseguenza dell'inadempimento di obblighi negoziali, anche se il rapporto è inserito in una cornice pubblicistica.
• La presenza di funzioni amministrative di controllo o di intervento nella gestione di una concessione non rende automaticamente amministrativa ogni controversia tra concedente e concessionario: occorre l'impugnazione o comunque l'incidenza concreta di uno specifico atto autoritativo sull'oggetto della domanda.

Come è indicizzato