Sentenza n. 2981/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

Il dipendente, in servizio dal 15 novembre 2001 al 30 settembre 2021, ha impugnato la sentenza con cui il TAR aveva respinto le domande dirette a ottenere: in via principale, il riconoscimento dell'IFR sull'intera anzianità maturata presso ANAC, con pagamento delle differenze rispetto al TFS riconosciuto per il periodo anteriore al 31 dicembre 2019 e all'IFR riconosciuta dal 1° gennaio 2020; in via subordinata, la riliquidazione del TFS relativo al periodo anteriore al 31 dicembre 2019 sulla base dell'ultima retribuzione percepita alla cessazione del rapporto; nonché interessi e rivalutazione monetaria. Con i primi tre motivi ha contestato la qualificazione della propria pretesa come richiesta di applicazione retroattiva dell'IFR, la distinzione tra il regime anteriore e quello successivo all'esercizio dei poteri di autoregolamentazione dell'ANAC e l'esclusione dell'operatività del principio di non frazionabilità del trattamento di fine servizio. Ha sostenuto che la clausola di compatibilità contenuta nella delibera ANAC n. 87/2020 avrebbe consentito di applicare la disciplina AGCM sul servizio utile, computando l'intera durata del rapporto. Con il quarto motivo ha contestato il criterio di calcolo del TFS, sostenendo che la base contributiva avrebbe dovuto essere l'ultima retribuzione percepita alla cessazione del rapporto, anziché quella del 31 dicembre 2019. Con il quinto motivo ha riproposto la domanda di interessi legali e rivalutazione monetaria, lamentando che ANAC avesse corrisposto il TFS senza tali accessori.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l'appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto infondati i primi tre motivi, affermando che l'art. 52-quater del d.l. n. 50/2017 distingue tra la fase anteriore all'adozione dei regolamenti ANAC, nella quale continuava ad applicarsi il regime precedente fondato sul d.P.C.M. 1° febbraio 2016 e sul trattamento dell'ex AVCP, e la fase successiva all'esercizio dei poteri di autoregolamentazione dell'Autorità. La delibera ANAC n. 87/2020 ha previsto, in via transitoria, l'applicazione della disciplina di quiescenza dell'AGCM per quanto compatibile e ha stabilito l'accantonamento delle risorse ai fini dell'IFR a decorrere dal 1° gennaio 2020. Tale decorrenza, non essendo stata impugnata né superata da successive decisioni, impedisce di computare nell'IFR il servizio anteriore. La clausola di compatibilità non consente di applicare una diversa regola sul servizio utile prevista dalla disciplina AGCM, dovendo essere interpretata alla luce del vincolo legislativo secondo cui dall'attuazione dell'art. 52-quater non devono derivare maggiori oneri per la finanza pubblica. Il giudice ha inoltre ravvisato una discontinuità normativa e funzionale nel rapporto di lavoro, conseguente all'acquisizione da parte di ANAC dello status e del regime propri di un'autorità indipendente; pertanto, non opera un trattamento di fine servizio unitario né il principio di infrazionabilità invocato dall'appellante. Gli artt. 3 e 4 del d.P.R. n. 1032/1973 non sono applicabili al periodo successivo al 31 dicembre 2019, perché riferiti al personale statale iscritto al relativo Fondo e alle ipotesi di continuità dell'iscrizione al Fondo medesimo. Il quarto motivo è stato respinto perché, una volta individuato nel 31 dicembre 2019 il termine finale del regime precedente, il TFS deve essere calcolato sulla retribuzione integralmente percepita a quella data; non rileva quindi la retribuzione percepita alla cessazione del rapporto nel 2021. Il quinto motivo è stato ritenuto infondato e generico: la domanda non indicava con sufficiente precisione il termine iniziale degli interessi e della rivalutazione, né documentava adeguatamente il loro mancato computo; inoltre, al momento del ricorso introduttivo la liquidazione non risultava ancora completata. Le spese del grado sono state compensate per la novità e peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 52-quater d.l. n. 50/2017, convertito dalla l. n. 96/2017

  Dall'attuazione del presente articolo non devono comunque derivare maggiori oneri a carico della finanza pubblica.

  La disposizione distingue la fase anteriore e quella successiva all'adozione dei regolamenti ANAC e impone di privilegiare l'interpretazione che non produca nuovi oneri per la finanza pubblica.

• d.P.C.M. 1° febbraio 2016

  Nella fase anteriore all'entrata in vigore dei regolamenti ANAC continua ad applicarsi il regime giuridico ed economico del personale dell'ex AVCP.

• delibera ANAC n. 87/2020

  Applicazione al personale ANAC, in via transitoria e fino all'adozione ... del regolamento di quiescenza e previdenza del personale, nonché nelle more della ricezione del parere della Ragioneria dello Stato, della disciplina di quiescenza in vigore per il personale dell'AGCM, per quanto compatibile, e al fine di effettuare i dovuti accantonamenti ai fini dell'IFR.

  Il servizio utile ai fini dell'IFR decorre dal 1° gennaio 2020, salva una successiva e diversa decisione; la clausola di compatibilità non consente di estendere il computo all'anzianità anteriore.

• art. 57 del regolamento ANAC 9 gennaio 2019

  Il trattamento di quiescenza e previdenza è definito dal Regolamento in materia, approvato dall'Autorità, in base ai criteri fissati dalla disciplina in vigore per l'AGCM previo accordo con le OO.SS.

  La disposizione rinvia a un apposito regolamento la definizione del trattamento di quiescenza, confermando la transizione verso il nuovo regime.

• artt. 3 e 4 d.P.R. n. 1032/1973

  Le norme disciplinano l'indennità di buonuscita del personale civile e militare dello Stato iscritto al relativo Fondo e non si applicano al periodo successivo alla cessazione dell'iscrizione previdenziale e all'introduzione del regime IFR ANAC.

• art. 38 d.P.R. n. 1032/1973

  La norma sulla base contributiva del Fondo statale rileva solo nel periodo soggetto al regime del TFS e conduce, nel caso esaminato, all'utilizzo dell'ultima retribuzione integralmente percepita al 31 dicembre 2019.

• art. 2, comma 28, l. n. 481/1995

  Alle Autorità non si applicano le disposizioni di cui al D. Lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni, fatto salvo quanto previsto dal comma 10 del presente articolo.

  Conferma il regime peculiare delle autorità indipendenti e la non automatica applicazione della disciplina generale del pubblico impiego.

• art. 2, comma 5, l. n. 335/1995

  Per i lavoratori assunti dal 1° gennaio 1996 alle dipendenze delle Amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, i trattamenti di fine servizio, comunque denominati, sono regolati in base a quanto previsto dall'articolo 2120 del codice civile in materia di trattamento di fine rapporto.

  L'unificazione dei trattamenti riguarda i dipendenti rientranti nell'ambito della disciplina del pubblico impiego contrattualizzato e non impedisce la distinzione dei regimi applicabili al personale ANAC dopo l'esercizio dei poteri di autoregolamentazione.

• art. 4, accordo collettivo AGCM del 2007

  L'IFR è calcolato secondo la disciplina in vigore per i dipendenti di Banca d'Italia, maturato fino alla data di adesione e successivamente al trattamento di fine rapporto.

  La disciplina AGCM contempla la coesistenza di periodi soggetti a IFR e periodi soggetti a TFR, ma il suo richiamo ad ANAC opera soltanto nei limiti della compatibilità stabilita dalla delibera n. 87/2020.

• art. 8 del regolamento Banca d'Italia sul trattamento di quiescenza

  Il servizio utile è costituito dalla durata del rapporto di lavoro con la Banca, che si risolve all'atto dell'attribuzione del trattamento di quiescenza.

  La regola sulla durata complessiva del rapporto non è automaticamente applicabile ai dipendenti ANAC, perché subordinata alla clausola di compatibilità della delibera n. 87/2020.

Massime di principio

• Quando una legge attribuisce a un'autorità indipendente il potere di disciplinare con propri regolamenti l'ordinamento giuridico ed economico del personale e stabilisce che dall'attuazione non derivino maggiori oneri per la finanza pubblica, tale clausola costituisce un criterio interpretativo vincolante e impone di privilegiare la soluzione priva di effetti finanziari incrementali.
• La successione, presso la medesima amministrazione, tra un regime di trattamento di fine servizio applicabile in una fase precedente e un regime di indennità di fine rapporto introdotto da successivi regolamenti dell'autorità indipendente non integra un'applicazione retroattiva del nuovo regime, ma una successione temporale di discipline, qualora la normativa abbia previsto una decorrenza distinta.
• Una delibera che introduca in via transitoria un nuovo regime di quiescenza e stabilisca la decorrenza degli accantonamenti ai fini dell'IFR da una determinata data impedisce, se non impugnata o successivamente modificata, di computare nel servizio utile i periodi anteriori; una clausola di compatibilità con la disciplina di altra autorità non consente di derogare a tale decorrenza.
• Le norme sull'indennità di buonuscita previste per il personale civile e militare dello Stato operano solo finché sussistono le condizioni soggettive e oggettive del relativo regime, inclusa l'iscrizione al Fondo statale; non impongono quindi un trattamento unitario quando il dipendente transita in un regime distinto, proprio di un'autorità indipendente.
• Quando il regime di TFS si applica soltanto fino a una determinata data, la base contributiva deve essere individuata nell'ultima retribuzione integralmente percepita entro tale finestra temporale, non nella retribuzione percepita alla successiva cessazione del rapporto.
• La domanda di interessi e rivalutazione monetaria deve indicare con sufficiente precisione il termine iniziale, il periodo di riferimento e il presupposto fattuale del mancato pagamento; una formulazione generica, non supportata da documentazione idonea, non consente l'accoglimento della pretesa accessoria.

Come è indicizzato