Sentenza n. 16785/2026 - Roma, Sezione 1B

Esito

La controversia

L'impresa ha impugnato gli atti statali di attuazione del payback per il quadriennio 2015-2018 e il decreto regionale calabrese che individuava le aziende e gli importi dovuti. Nei primi sei motivi ha contestato la disciplina primaria per asserito contrasto con il diritto UE, la CEDU e gli artt. 3, 9, 23, 32, 41, 53, 97 e 117 Cost., deducendo retroattività, violazione di certezza del diritto e affidamento, sproporzione, lesione della concorrenza e dell'iniziativa economica, natura tributaria e carenza dei presupposti di capacità contributiva e di riserva di legge, nonché violazione della neutralità IVA. Ha inoltre sostenuto che il payback altererebbe basi d'asta e contratti pubblici e ha chiesto rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia e rimessione alla Corte costituzionale. Con il settimo motivo ha denunciato vizi propri degli atti statali: errata contabilizzazione dei dispositivi medici, inclusione dei servizi accessori, mancata esclusione dei beni a utilità pluriennale, tetto regionale uniforme non coerente con la composizione pubblico-privata dell'offerta, tardività della rilevazione e difetto di trasparenza, istruttoria, motivazione e partecipazione. Con l'ottavo-decimo motivo ha contestato il decreto regionale per omessa comunicazione di avvio, mancata ricognizione verificabile delle fatture e carenza di motivazione e trasparenza dei criteri di calcolo. La Conferenza permanente ha eccepito il difetto di legittimazione passiva; le amministrazioni hanno chiesto il rigetto.

La decisione

Respinta l'eccezione di difetto di legittimazione passiva della Conferenza permanente, poiché aveva adottato atti rilevanti nell'iter del payback. Respinti i primi sei motivi: la sentenza della Corte costituzionale n. 140/2024 ha già escluso, per il periodo 2015-2018, i profili di illegittimità costituzionale dedotti, compresi quelli relativi a ragionevolezza, proporzionalità, riserva di legge, irretroattività e affidamento; il payback opera sul fatturato complessivo dei fornitori, esternamente ai singoli contratti, senza modificare esito delle gare, quantità o prezzo delle forniture. Il riferimento al fatturato è stato ritenuto coerente con la capacità contributiva; la detrazione dell'IVA prevista dall'art. 9, comma 1, d.l. 34/2023 garantisce la neutralità dell'imposta. Respinto anche il settimo motivo: la fissazione uniforme, per il quadriennio passato, del tetto regionale al 4,4% è ragionevole e assicura prevedibilità e parità; le imprese conoscevano dal 2015 il tetto nazionale e il meccanismo di ripiano. Il fatturato rilevante riguarda il prezzo del dispositivo, non i servizi accessori, che dovevano essere contabilizzati separatamente; eventuali errori contabili incidono semmai sul calcolo individuale regionale. Per gli atti generali non era dovuta la partecipazione delle imprese, in ragione dell'art. 13 l. 241/1990 e della disciplina speciale, e metodologia e dati di riferimento erano individuati dalla normativa e dagli accordi. Dichiarata invece la giurisdizione del giudice ordinario sulle censure contro il decreto regionale n. 155/2023: l'attività regionale è vincolata, tecnico-contabile e meramente ricognitiva, mentre la pretesa al corretto calcolo dell'importo è un diritto soggettivo patrimoniale sorto a valle del potere statale. Gli altri atti regionali erano stati impugnati senza specifiche censure. La controversia può essere riassunta davanti al giudice ordinario ai sensi dell'art. 11 c.p.a.; spese integralmente compensate per complessità e parziale novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 9-ter, commi 8, 9 e 9-bis, d.l. 78/2015

  La previsione normativa in questione, nello scandire la procedura da seguire per dare attuazione al sistema del payback per le annualità 2015-2018, ha dunque attribuito alle Regioni e alle Province autonome il solo compito di

  La disciplina affida alle Regioni compiti attuativi delimitati: verificare i dati contabili, individuare le imprese tenute al ripiano e porre a loro carico le quote dovute, senza attribuire loro il potere di fissare o certificare il tetto e il suo superamento.

• art. 13 l. 241/1990

  In base a tale disposizione normativa, gli atti amministrativi in questione restano unicamente disciplinati dalle “norme che ne regolano la formazione” che, nella specie, risultano essere quelle dettate dall’articolo 9-ter del d.-l. n. 78/2015, il quale non prevede che le aziende fornitrici di dispositivi medici partecipino all’iter di adozione del decreto ministeriale dichiarativo del superamento del tetto di spesa a livello nazionale e regionale, alla presupposta attività di rilevazione del fatturato delle singole aziende, così come alla formazione dell’accordo in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome.

  Per gli atti generali e di pianificazione oggetto di causa è esclusa l'applicazione delle regole partecipative del Capo III della l. 241/1990; la partecipazione delle imprese non è richiesta quando la normativa speciale che ne disciplina la formazione non la prevede.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Il Presidente, nel corso della discussione, ha rilevato d’ufficio ai sensi dell’articolo 73, comma 3, c.p.a. un possibile profilo di inammissibilità per difetto di giurisdizione del giudice adito in relazione alla proposta avverso gli atti regionali.e ciò è stato fatto debitamente constare nel verbale d’udienza.

  Il difetto di giurisdizione relativo alle censure sugli atti regionali è stato prospettato d'ufficio nel contraddittorio, rilevato in udienza e poi deciso dal Collegio.

• art. 11 c.p.a.

  Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte lo respinge e in parte lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sussistendo la giurisdizione dell’Autorità giudiziaria ordinaria, innanzi alla quale la controversia potrà essere riassunta nei termini e nei limiti di cui all’articolo 11 c.p.a..

  Dichiarato il difetto di giurisdizione, la controversia può essere riassunta davanti al giudice ordinario nei termini e secondo le condizioni previste dall'art. 11 c.p.a.

• art. 9, comma 1, d.l. 34/2023

  Il legislatore, quindi, consentendo alle aziende fornitrici di dispositivi medici di detrarre l’IVA dall’ammontare dei versamenti effettuati alle Regioni a titolo di payback, con le modalità previste dal d.P.R. n. 633/1972, ha pienamente garantito il rispetto del principio di neutralità dell’IVA.

  La possibilità di detrarre l'IVA, secondo le modalità del d.P.R. 633/1972, neutralizza l'imposta rispetto alle somme versate a titolo di payback.

• art. 9-ter, comma 1, lett. b), d.l. 78/2015

  La soluzione adottata nell’accordo del 2019 di non procedere a una differenziazione dei tetti regionali per il periodo 2015 2018 – che, stante il vincolo di necessario complessivo rispetto del tetto nazionale del 4,4% previsto dalla normativa, avrebbe comportato l’applicazione di un tetto più basso in alcune Regioni, incidendo in maniera più intensa sulle imprese che avevano nelle stesse operato, che si sarebbero potute trovare a fronteggiare un payback maggiore di quello che le stesse avrebbero potuto ragionevolmente preventivare considerando il tetto nazionale – applicando in maniera uniforme (per il passato) il tetto nazionale del 4,4% (salva la considerazione – per la determinazione dei tetti per le annualità future – della diversa composizione dell’offerta sanitaria di ogni regione, cfr. ultimo “considerato” della delibera), si appalesa ragionevole e idonea a consentire l’applicazione della normativa di cui all’articolo 9-ter, comma 1, lett. b), del d.-l. n. 78/2015.

  Per le annualità pregresse, il tetto regionale uniforme pari al tetto nazionale del 4,4% è ritenuto una modalità ragionevole di prima applicazione, volta a rendere prevedibile il riparto e a evitare gravami differenziati non preventivabili.

• art. 9-ter, comma 8, d.l. 78/2015

  Il riferimento al fatturato aziendale, quindi, fa emergere come il contestato meccanismo sia connesso (e non avulso) alla capacità contributiva degli operatori economici che sono tenuti al versamento del contributo di solidarietà, il che rende priva di pregio la dedotta violazione del principio di capacità contributiva insito nel suddetto parametro costituzionale.

  La rilevazione dello sforamento sulla base del fatturato aziendale al lordo dell'IVA collega il contributo di ripiano alla capacità contributiva degli operatori obbligati.

• art. 9-ter, comma 9, d.l. 78/2015

  Questa attività è priva di qualsivoglia margine di discrezionalità, anche solamente tecnica, trattandosi, all’evidenza, di un’attività interamente vincolata, in cui la Regione o la Provincia si limitano a porre l’eventuale superamento del tetto di spesa regionale, come già certificato con decreto ministeriale, a carico delle aziende fornitrici di dispositivi medici, peraltro secondo la quota percentuale anch’essa già fissata a livello normativo.

  La quota di ripiano è fissata dalla legge; l'attività regionale consiste nell'applicarla in modo vincolato alle aziende individuate sulla base dei dati contabili.

Massime di principio

• La disciplina del payback dei dispositivi medici per le annualità 2015-2018 attribuisce alle Regioni compiti attuativi vincolati: verifica tecnico-contabile dei dati, individuazione delle aziende fornitrici e determinazione matematica delle rispettive quote secondo percentuali predeterminate. Le Regioni non possono fissare il tetto di spesa, certificarne il superamento o determinarne lo scostamento, competenze riservate agli organi statali.
• Le controversie sugli atti regionali di riparto e richiesta del payback, quando riguardano il corretto calcolo della somma dovuta nell'ambito di un'attività regionale meramente ricognitiva e vincolata, concernono un diritto soggettivo patrimoniale e spettano al giudice ordinario, non essendo esercitato un potere autoritativo regionale.
• Per il periodo 2015-2018, la fissazione uniforme dei tetti regionali al 4,4% del fabbisogno sanitario standard è ritenuta ragionevole: assicura prevedibilità del ripiano retroattivo e limita il rischio che imprese operanti in determinate Regioni subiscano oneri maggiori rispetto a quelli desumibili dal tetto nazionale già noto.
• Il payback opera sulla sfera patrimoniale complessiva del fornitore e non modifica i singoli contratti di fornitura: non altera l'esito delle gare, la quantità richiesta o il prezzo finale dei dispositivi acquistati.
• Nei procedimenti di adozione degli atti generali e ministeriali di certificazione del superamento dei tetti e di definizione delle modalità di ripiano, le imprese fornitrici non hanno diritto alla partecipazione procedimentale se la disciplina speciale non la prevede; il fatturato rilevante per il payback riguarda il costo dei dispositivi medici, non quello dei servizi accessori, che devono essere distintamente contabilizzati.

Come è indicizzato