Cassazione Civile, Sentenza n. 16422/2020 del 30/07/2020

Esito

La controversia

Ciravegna proponeva opposizione avverso l'irrogazione di una sanzione amministrativa pecuniaria di 29.000,00 euro inflitta dalla Banca d'Italia per carenze organizzative della SIM (eccessiva concentrazione di cariche e potere decisionale in un unico soggetto, insufficiente sistema di controllo, numerosi reclami clienti e altre violazioni del Regolamento congiunto Banca d'Italia-Consob). In Cassazione deduceva molteplici censure: profili di illegittimità costituzionale e di incoerenza con la legge delega e il diritto UE (d.lgs. 72/15, art.195 TUF), violazioni del diritto al contraddittorio e della separazione tra funzioni istruttorie e decisorie nel procedimento amministrativo (art.195 TUF, art.24 L.262/2005), inosservanza dell'onere della prova e vizi di motivazione e istruttori, ne bis in idem rispetto a provvedimenti CONSOB, tardività e prescrizione, nonché altri vizi processuali e di fatto.

La decisione

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso per mancanza di fondamento giuridico e ha confermato il decreto della Corte d'Appello di Genova che aveva respinto l'opposizione a conferma della sanzione. Le ragioni: le questioni costituzionali erano in gran parte irrilevanti o manifestamente infondate (la modifica procedurale era marginale e coerente con finalità UE); eventuali carenze del procedimento amministrativo non hanno determinato una lesione concreta del diritto di difesa perché il ricorrente ha potuto esercitare pienamente il contraddittorio davanti al giudice dell'opposizione; la giurisprudenza richiede la prova di un pregiudizio concreto derivante dal vizio procedurale; le doglianze attengono per lo più a valutazioni di merito e alla valutazione probatoria, materie non sindacabili in questa sede di legittimità; la questione di ne bis in idem è infondata perché i due enti hanno tutelato interessi giuridici diversi; infine il ricorrente è stato condannato alle spese di giudizio in favore della Banca d'Italia.

Norme richiamate

• d.lgs. 72/2015 (art. 5 e art. 6)

  La Corte ha ritenuto che le modifiche procedurali introdotte dal d.lgs. 72/15 (in particolare la diversa forma di celebrazione dell'udienza) non fossero costituzionalmente illegittime: l'innovazione era di scarsa consistenza e coerente con le finalità della legge delega e le indicazioni UE.

• TUF (d.lgs. 58/1998, art. 190 e art. 195)

  L'art.195 TUF impone garanzie procedurali nella fase amministrativa, ma la Corte osserva che la violazione della procedura amministrativa comporta invalidità solo se provoca un pregiudizio concreto; il giudice dell'opposizione può supplire alle carenze con un pieno contraddittorio.

• L. 262/2005 (art. 24)

  Richiamata dalla difesa in tema di contraddittorio e separazione di funzioni, ma la Corte ha escluso che la mera mancata trasmissione di conclusioni istruttorie al deliberante abbia di per sé cagionato pregiudizio concreto.

• Regolamento congiunto Banca d'Italia - CONSOB (Titolo I, Parte II)

  Il Regolamento fissa finalità e criteri di adeguatezza organizzativa ma non impone un modello unico; l'accertamento dell'inadeguatezza organizzativa è valutazione di merito ancorata alle finalità regolamentari.

• L. 689/1981 (artt. 1, 3, 14, 22)

  Richiamata in tema di responsabilità amministrativa e onere della prova: la Corte conferma che l'illecito amministrativo può fondarsi su valutazioni di inadeguatezza e che l'onere probatorio grava sull'ente accertatore, salvo che la valutazione complessiva dei fatti resti materia di merito per il giudice del merito.

• Costituzione (artt. 3, 76, 97, 111, 117)

  Le censure costituzionali proposte non sono state ritenute fondate: il Collegio ha ritenuto irrilevanti o infondate le presunte violazioni (es. buon andamento P.A., limiti della delega), non emergendo un vulnus costituzionale concreto.

• Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo (art. 6, giurisprudenza CEDU)

  La Corte ha richiamato la giurisprudenza CEDU (es. Grande Stevens) per affermare che carenze nella fase amministrativa non violano necessariamente l'art.6 se esiste poi un giudizio pieno e imparziale che consente il contraddittorio integrale.

• D.lgs. 150/2011 (art. 6) e norme procedurali (cod. proc. civ. art. 360 ecc.)

  Richiamate tra le norme processuali e sostanziali; la Corte ha sottolineato i limiti del sindacato di legittimità rispetto alla valutazione di fatto e di prova affidata al giudice del merito.

Massime di principio

• Le inesattezze o carenze procedurali nella fase amministrativa di irrogazione della sanzione non invalideranno automaticamente il provvedimento: occorre dimostrare un pregiudizio concreto al diritto di difesa che non possa essere rimosso dal riesame giurisdizionale.
• La Corte di Cassazione non riesamina il merito dei fatti o la valutazione probatoria del giudice di merito: le censure che mirano a un diverso apprezzamento dei fatti sono inammissibili o destinate a fallire.
• Le norme regolamentari che prescrivono obblighi di adeguatezza organizzativa indicano obiettivi e standard, non un modello organizzativo unico; la valutazione dell'adeguatezza è discrezionale e soggetta a controllo di merito.
• Quando più autorità (es. CONSOB e Banca d'Italia) intervengono sulle stesse vicende, non si configura ne bis in idem se ciascuna tutela interessi giuridici differenti; è necessario dimostrare identità dell'oggetto e dell'interesse protetto.
• Per contestare la legittimità di una sanzione amministrativa è essenziale indicare in modo specifico il pregiudizio subito e gli atti o prove mancanti; l'argomentazione meramente assertiva non è sufficiente.
• In tema di prescrizione e tempestività, la qualificazione di condotta 'continuata' può rendere attuali contestazioni anche di fatti risalenti; è necessario documentare la continuità delle condotte.