Sentenza n. 604/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La controversia riguarda una domanda di condono edilizio presentata nel 1986 ai sensi della l. 47/1985 per un fabbricato sito in Velletri. Nell'ambito del procedimento, l'ufficio provinciale competente per la viabilità aveva espresso parere negativo, richiamando il vincolo di rispetto stradale previsto dal d.m. 1404/1968. Il richiedente aveva impugnato tale parere dapprima con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, poi trasposto davanti al TAR a seguito dell'opposizione dell'amministrazione. Dopo la sua morte, il giudizio è stato proseguito dall'erede. Il TAR aveva dichiarato il ricorso inammissibile, ritenendo il parere un atto endoprocedimentale non autonomamente lesivo. In appello sono stati dedotti: 1) violazione di legge ed erroneità della declaratoria di inammissibilità, sostenendo che il parere, obbligatorio e vincolante, avrebbe determinato un arresto procedimentale ed era quindi immediatamente impugnabile; 2) travisamento dei presupposti e violazione dell'art. 33 l. 47/1985, poiché la parte principale dell'edificio sarebbe stata realizzata quando la strada era ancora comunale e l'immobile avrebbe rispettato le distanze allora applicabili; 3) difetto di istruttoria e violazione delle garanzie partecipative, sostenendo che un'istruttoria e un contraddittorio adeguati avrebbero consentito di dimostrare l'assenza di pericolo per la circolazione.

La decisione

L'appello è stato rigettato. Il Consiglio di Stato ha confermato la declaratoria di inammissibilità del ricorso originario, ritenendo che il parere dell'ufficio provinciale, pur obbligatorio e vincolante, fosse un atto endoprocedimentale privo di definitività e di autonoma lesività. L'autorità provinciale aveva competenza limitata alla viabilità, mentre il procedimento di condono doveva essere definito dal Comune; riconoscere al parere autonoma impugnabilità avrebbe attribuito, di fatto, il potere di definire il procedimento a un ufficio privo della relativa competenza. Anche il contenuto dell'atto, qualificato espressamente come parere e adottato dal responsabile dell'istruttoria, confermava la sua natura non decisoria. La lesione effettiva sarebbe derivata soltanto dal provvedimento finale di diniego del condono. Quanto all'eventuale arresto procedimentale, il giudice ha osservato che l'interessata avrebbe potuto attivare i rimedi contro l'inerzia dell'amministrazione. Nel merito, il motivo relativo al vincolo stradale è stato respinto perché il d.m. 1404/1968 tutelava anche le strade comunali e imponeva, per esse, una distanza minima di 20 metri; poiché l'immobile distava 14 metri dalla strada, il vincolo risultava comunque violato, indipendentemente dal successivo passaggio della strada alla Provincia e dall'ampliamento del fabbricato nel 1983. È stato respinto anche il motivo sul difetto di istruttoria, poiché risultavano svolte verifiche documentali, richieste di integrazione e un sopralluogo. La doglianza sulla partecipazione è stata ritenuta infondata anche perché era stato inviato un preavviso di diniego ai sensi dell'art. 10-bis l. 241/1990, al quale il dante causa non aveva replicato. In ogni caso, ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990, il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso. L'appellante è stata condannata alle spese in favore delle due amministrazioni costituite, liquidate complessivamente in 6.000 euro, da dividersi in parti eguali.

Norme richiamate

• l. 47/1985

  La disciplina del condono edilizio richiede che il diniego sia espresso con provvedimento motivato; il parere dell'autorità preposta alla tutela del vincolo resta distinto dal provvedimento finale di sanatoria.

• art. 32 l. 47/1985

  È richiamato quale disposizione relativa all'acquisizione del parere dell'autorità preposta alla tutela del vincolo nel procedimento di condono.

• art. 33 l. 47/1985

  È richiamato dall'appellante, ma il giudice esclude che la successione temporale nella titolarità della strada incida sulla violazione del vincolo di rispetto stradale.

• d.m. 1404/1968

  Il vincolo di rispetto stradale si applicava anche alle strade comunali e imponeva, secondo la ricostruzione del giudice, una distanza minima di 20 metri per tali strade e di 30 metri per le strade provinciali.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di diniego ha assicurato la possibilità di partecipare al procedimento; la mancata presentazione di osservazioni ha impedito di allegare elementi ulteriori sulla non pericolosità dell'immobile.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  La doglianza partecipativa è stata comunque dequotata perché il contenuto sostanziale del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso.

Massime di principio

• Il parere obbligatorio e vincolante reso da un'autorità o da un ufficio nell'ambito di un procedimento di condono edilizio non è autonomamente impugnabile quando conserva natura endoprocedimentale, non è definitivo e non proviene dall'autorità competente ad adottare il provvedimento finale; la lesione dell'interesse del richiedente si concretizza con il diniego finale della sanatoria.
• La natura vincolante di un parere non comporta, da sola, la sua autonoma impugnabilità: occorre verificare se l'atto abbia carattere definitivo e direttamente lesivo, anche alla luce della competenza dell'organo che lo ha adottato e della sua collocazione nella sequenza procedimentale.
• Nel procedimento di condono edilizio, la circostanza che un fabbricato sia stato realizzato quando la strada era comunale non esclude l'applicazione del vincolo di rispetto stradale previsto dal d.m. 1404/1968, se tale vincolo era già vigente e la distanza minima risultava comunque violata.
• La partecipazione procedimentale non impone all'amministrazione di accogliere deduzioni non formulate dall'interessato dopo il ricevimento del preavviso di diniego; la mancata attivazione del contraddittorio da parte del destinatario può incidere sulla valutazione della doglianza partecipativa.
• La violazione delle garanzie partecipative non determina l'annullamento del provvedimento quando, ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990, risulti che il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso.

Come è indicizzato