Sentenza n. 6676/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La società, titolare di una concessione permanente di occupazione di suolo pubblico, aveva chiesto l'ampliamento temporaneo dell'occupazione per emergenza COVID-19, comprendente 27 mq sulla carreggiata di via Crescenzio, classificata dal PGTU di Roma Capitale come strada a viabilità principale. Roma Capitale aveva negato tale specifica occupazione. Il TAR aveva accolto il ricorso ritenendo viziata da carenza istruttoria la classificazione di via Crescenzio, poiché la distinzione delle strade sarebbe stata operata per semplicità rispetto al d.m. 5 novembre 2001 e avrebbe ricondotto nella viabilità principale strade con livelli di servizio diversi. Roma Capitale ha appellato la sentenza deducendo violazione degli artt. 2, 20 e 36 del codice della strada, del d.m. 12 aprile 1995, della disciplina comunale in materia di occupazione di suolo pubblico e del regolamento viario, sostenendo che la classificazione del PGTU risponde a valutazioni tecnico-discrezionali fondate sulle caratteristiche urbanistiche, geometriche e funzionali delle strade e che la normativa emergenziale COVID-19 non aveva derogato al divieto di occupazione commerciale delle carreggiate appartenenti alla viabilità principale, correlato alla sicurezza stradale.

La decisione

L'appello è stato accolto e la sentenza del TAR è stata riformata, con conseguente rigetto del ricorso di primo grado. Il Consiglio di Stato ha escluso che il riferimento contenuto nel PGTU alla semplificazione rispetto al d.m. 5 novembre 2001 costituisca una semplificazione istruttoria o una classificazione sommaria: esso riguarda soltanto la nomenclatura delle reti stradali, mentre il PGTU e il decreto ministeriale perseguono finalità diverse. Il PGTU, adottato ai sensi dell'art. 36 del codice della strada, assolve funzioni di pianificazione e regolazione della mobilità, della sicurezza stradale, dell'uso degli spazi urbani e della riduzione degli impatti ambientali; il d.m. 5 novembre 2001 concerne invece le norme funzionali e geometriche per la costruzione delle strade. La riconduzione di più categorie di strade, comprese quelle interzonali e di quartiere, alla viabilità principale non è di per sé illogica, irragionevole o sintomatica di difetto di istruttoria, poiché la viabilità principale comprende tutte le strade non locali e può includere sottotipi con caratteristiche geometriche intermedie e livelli di servizio più modesti, purché ne siano preservate le funzioni e la sicurezza. L'appellata non aveva dimostrato elementi concreti incompatibili con la classificazione di via Crescenzio. Venuti meno i vizi accertati dal TAR nella classificazione stradale, è venuto meno anche il vizio derivato del diniego di occupazione di suolo pubblico. Le spese del grado sono state integralmente compensate per la complessità e la parziale novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 2 d.lgs. 285/1992

  La classificazione delle strade rileva ai fini della distinzione tra le diverse tipologie funzionali di viabilità.

• art. 13 d.lgs. 285/1992

  Il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti ... emana ... le norme funzionali e geometriche per la costruzione, il controllo e il collaudo delle strade

  La disposizione costituisce la base del potere ministeriale relativo alle norme funzionali e geometriche per la costruzione delle strade, distinto dalla pianificazione comunale del traffico.

• art. 20 d.lgs. 285/1992

  È richiamato dall'appellante con riguardo ai limiti all'occupazione commerciale delle strade urbane e alla possibilità di occupazione sui marciapiedi.

• art. 36 d.lgs. 285/1992

  I piani di traffico sono finalizzati ad ottenere il miglioramento delle condizioni di circolazione e della sicurezza stradale, la riduzione degli inquinamenti acustico ed atmosferico ed il risparmio energetico

  Il PGTU è uno strumento di pianificazione funzionale della mobilità e della sicurezza stradale, distinto dalle norme ministeriali sulla costruzione delle strade; la classificazione comunale rientra nella discrezionalità tecnica dell'amministrazione.

• d.m. 5 novembre 2001

  Il decreto reca norme funzionali e geometriche per la costruzione delle strade e ha funzione diversa dal PGTU, sicché la diversa configurazione e denominazione delle reti non dimostra, di per sé, un difetto di istruttoria.

• Direttive ministeriali sui PUT del giugno 1995

  La viabilità principale ... è caratterizzata dalla preminente funzione di soddisfare le esigenze di mobilità della popolazione ... attraverso ... l'esclusione della sosta veicolare dalle relative carreggiate stradali

  La definizione della viabilità principale è compatibile con la riconduzione a tale categoria delle strade non locali, anche quando appartengano a sottotipi con caratteristiche intermedie.

• d.m. Lavori Pubblici 12 aprile 1995

  È richiamato quale fonte delle direttive ministeriali sui piani urbani del traffico e della distinzione funzionale tra viabilità principale e viabilità locale.

• DAC n. 21/2015 di Roma Capitale

  Il regolamento viario e il PGTU di Roma Capitale classificano le strade urbane secondo tipologie funzionali e individuano la viabilità principale come insieme delle strade non locali.

• art. 12 Regolamento OSP Covid-19, DAC n. 21/2021

  È richiamato nella disciplina comunale dell'occupazione di suolo pubblico emergenziale; secondo la prospettazione dell'appellante, la normativa transitoria non avrebbe eliminato il divieto generale relativo alla viabilità principale.

Massime di principio

• Il riferimento, contenuto in un piano urbano del traffico, alla semplificazione rispetto alla nomenclatura di un decreto ministeriale sulle norme funzionali e geometriche per la costruzione delle strade non dimostra di per sé una carenza istruttoria, quando riguardi esclusivamente la denominazione delle reti e non l'accertamento delle caratteristiche concrete delle strade.
• Il PGTU, adottato ai sensi dell'art. 36 del codice della strada, ha una funzione di pianificazione e regolazione complessiva della mobilità, della sicurezza stradale e dell'uso degli spazi urbani, distinta da quella del decreto ministeriale recante norme funzionali e geometriche per la costruzione delle strade; pertanto, la diversa classificazione delle reti nei due atti non determina automaticamente illegittimità.
• La riconduzione di più categorie di strade, comprese quelle con caratteristiche intermedie o con livelli di servizio più modesti, alla categoria della viabilità principale non è di per sé irragionevole o sintomatica di difetto di istruttoria, se il piano ne mantiene la funzione di mobilità principale e la distingue dalla viabilità locale destinata prevalentemente alla mobilità pedonale e alla sosta.
• Nell'esercizio della discrezionalità tecnica e pianificatoria relativa alla classificazione della rete stradale, l'illegittimità non può essere desunta dalla sola astratta diversità delle categorie ricondotte alla viabilità principale, ma richiede la dimostrazione di elementi concreti che rendano la classificazione incompatibile con le funzioni assegnate, con le direttive ministeriali o con i principi di logicità e ragionevolezza.
• Quando il diniego di occupazione di suolo pubblico è fondato sulla classificazione della strada come appartenente alla viabilità principale, l'annullamento del diniego per carenza istruttoria non può essere confermato se il giudice accerta che la classificazione del PGTU non presenta i vizi posti a suo fondamento; in tal caso viene meno anche il vizio derivato dell'atto applicativo.

Come è indicizzato